公益訴訟：１３年難取合法名分

李　郁

“我的議案已經基本成型，內容還是建議建立環(huán)境保護公益訴訟制度，準備在今年‘兩會上提出。”呂忠梅在電話里對記者說。

呂忠梅是全國人大代表、法學教授、農工黨中央常委，曾任湖北省高級人民法院副院長，現(xiàn)任湖北經濟學院院長。

呂忠梅近幾年一直致力于推動建立環(huán)境公益訴訟制度。2006年，她參與農工黨中央委員會向全國政協(xié)提交的建立環(huán)境公益訴訟的提案；2008年“兩會”期間，她以人大代表身份提出內容相同的建議。今年，她準備再次提出這樣的議案。近日要去美國考察公益訴訟，結合國內情況，進一步充實議案內容。

呂忠梅議案的核心內容是建議修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，加入相關內容，賦予特定機關、相關的社會團體和個人提起環(huán)境公益訴訟的權利，公益訴訟費用由公共負擔，公益訟訴時效適當放寬。

“私權公用”，長盛不衰

最早提出公益訴訟概念的，據(jù)說在上世紀90年代初。直到90年代下半葉，這一概念才普及，《經濟日報》推動了這一工作，時間在1998年2月，報道了第一起公益訴訟案。

現(xiàn)在大家公認的第一起公益訴訟案是在這篇文章發(fā)表的兩年前。

1996年元旦，福建省龍巖市法律工作者丘建東，在一個電話亭打長途電話，值班員沒有遵守節(jié)日期電話費半價優(yōu)惠的規(guī)定，多收了6角錢。丘認為電話局的行為屬商業(yè)欺詐，向當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，索要雙倍賠償1.2元。這就是有名的“一塊二官司”。

這起官司影響很大，開庭那天去了多家媒體，但庭未開，丘建東撤訴了。官司“雷聲大、雨點小”，但影響是長遠的?！督洕請蟆樊敃r連續(xù)5個頭條報道這一案件，后來又刊載諸多評論文章，因此，丘建東為社會所關注，被譽為“公益訴訟第一人”。

后來，丘建東連續(xù)打了幾場類似的官司，并有意識地策劃公益訴訟。

丘建東在一次公益訴訟討論會上說，13年來他打了24起公益訴訟，雖然只勝訴了五六起，但有的政策改變了，有的服務改善了，有的收費降低了，“還是很有社會意義的”。

目前，他做的一件事是向財政部提出申請，要求公示有關黨政機關辦公費用。

丘建東遺憾的是他一直沒有通過國家司法考試，沒有取得律師資格。他建立了名叫“海平面”的法律服務所，“一方面做民商事訴訟代理，掙錢養(yǎng)家糊口，另一方面出點錢做公益訴訟，搞一點法律試驗”。

與丘建東類似的還有郝勁松等人，近年在公益訴訟方面十分活躍。

律師喬占祥，石家莊人。2001年春運，火車票價上浮，喬占祥認為漲價關乎廣大群眾利益，按規(guī)定應事先舉行價格聽證會。鐵路部門沒有履行聽證程序而漲價屬行政違法，于是向鐵道部申請復議，后又在北京提起訴訟。官司打了一年多，最后喬占祥敗訴。但第二年鐵道部召開了價格聽證會。后來火車票價又連漲了4年，到2007年春運鐵道部宣布火車票不漲價，一直持續(xù)至今。

在喬占祥看來，我們國家在倡導建設法治政府，建設法治社會，與違法或不法現(xiàn)象作斗爭，訴訟僅僅是手段之一。現(xiàn)在一些公益訴訟更多的是一種表達，表達一種意愿、一種訴求，至于官司能否成立、能否贏，似乎并不太關心。他對這樣現(xiàn)象表示“擔憂”。

“公權公用”，嘗試不斷

不久前，湖南省望城縣法院主持調解，縣檢察院和坪塘水泥廠達成和解協(xié)議，由水泥廠賠付花扎街村49戶村民每年6.25萬元，以補償水泥廠給這些村民帶來的噪聲、灰塵及振動等污染損害。

這應該是最近一起由檢察院做原告提起的公權公益訴訟。

檢察機關作為公益代表人提起的訴訟最早出現(xiàn)于1997年。當時河南省方城縣檢察院作為原告，起訴該縣工商局和市民湯某，訴稱工商局以遠低于市場的價格將本局的門面房賣給了湯某，造成國有資產流失，因而請求法院判決賣房協(xié)議無效。

法院支持了檢察院的訴求，官司打贏了。這起案件被作為“真正的公益訴訟”列入多種教材。

此后，一些地方檢察院提起類似訴訟，從方城公益訴訟到現(xiàn)在12年，大約有120多起公權公益訴訟。

在一些人眼中，只有檢察院才應該為公眾利益提起公益訴訟，有檢察機關為公眾利益而提起的訴訟才是公益訴訟。

2008年1月，被譽為“貴州環(huán)境公益訴訟第一案”當庭判決，原告“兩湖一庫”管理局勝訴，被告貴州天峰化工公司被判令停止廢礦渣對附近水源的侵害。

這是全國少有的政府行政部門提起的公益訴訟。

“民間援助”，矢志不移

2009年春節(jié)前，北京大學法學院婦女法律研究與服務中心主任郭建梅接受了記者采訪。該中心是一家民辦機構，主要業(yè)務就是公益訴訟，還包括法律援助，很大一部分業(yè)務是無償為婦女維權提供法律服務。

郭建梅上世紀80年代初畢業(yè)于北大法律系，在全國律協(xié)工作，待遇不錯，前途也很光明?？?995年她參加北京世界婦女大會時受到會議氣氛感染，立志要在婦女法律工作方面做出一番成就，于是毫不猶豫辭去公職，成立了該中心。

幾年奮斗下來，中心的事業(yè)漸漸興旺起來，開始免費為婦女維護權益。2004年以后，中心開始介入并展開公益訴訟工作，更多的還是與婦女有關的社會問題，比如農村婦女土地問題。在農村許多出嫁的姑娘、離婚的媳婦都很難分到土地。她們關注知識女性的退休年齡過早問題。在一些事業(yè)單位，女性工作人員往往被強制55歲甚者50歲就退休，或“內退”。“這樣就剝奪了婦女正當工作權利”，郭建梅說，“也造成了人才浪費”。于是，中心代替她們打官司，以法律手段糾正來自行政的不公平。

“我們把法律援助作為一個純公益事業(yè)，”郭建梅說，“起到一種示范作用”。

去年，中心建起了婦女權益公益律師網，期望更多的律師共同推動公益訴訟的發(fā)展。2009年年初，又成功舉辦了公益律師網第二屆年度論壇會議。

與北大婦女法律服務中心類似的機構還有社會科學院法學研究所的東方公益律師事務所，這是全國唯一一個非營利性律師事務所，是司法部批準的一個“開展法律援助和完善律師體制的改革試點”。這個律師所的經費完全來源于法律研究所的課題經費，律師也全由研究所人員兼任。

這家律師事務所發(fā)起的公益訴訟，有的影響較大，比如為農民工子弟學校爭取生存權的訴訟。那是2004年春天，北京豐臺區(qū)師陶農民工子弟學校因不具備辦學條件，被教育局勒令停辦。東方律師事務所代理學校對教育部門提起行政訴訟。官司打了5個月，一審、二審都敗訴，但引起了社會對農民工子弟上學難問題的關注。此后，北京市各區(qū)都積極創(chuàng)造條件，爭取所有農民工子弟都能就近到公立學校上學，極大地改變了農民工子弟沒學上的狀況。現(xiàn)在，這家律師所正在關注勞教制度。

和東方律師所同屬于社科院法學研究所的還有一家公益訴訟研究中心，多年來對國內外公益訴訟進行專題研究，近來已有研究成果報告，對我國的公益訴訟現(xiàn)狀進行了全面描述與評估。

武漢大學社會弱者權利保護中心是中國最早的法律援助機構，成立16年來一直堅持為弱勢群體維權，提供法律咨詢和法律援助。他們碰到的問題和其他同類機構一樣，也是一個“利益相關”問題，還有公益訴訟中尋找原告難的問題。

社會在變，曙光在前

公益訴訟，在國外早已成為一種訴訟類型。有資料表明，法國與美國是實行現(xiàn)代公益訴訟較早的國家。法國1806年《民事訴訟法》與《法院組織法》都規(guī)定檢察機關可以為維護公共秩序提起公益訴訟。美國1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著民事公益訴訟在美國的產生。此后，1914年美國的《克萊頓法》再次規(guī)定檢察官可以提起民事訴訟。此外，德國、日本等國家也相繼制定檢察機關提起公益訴訟的制度，有的國家還規(guī)定社會團體可以代表本團體成員提起訴訟。

目前，在社會各界關注公益訴訟情勢下，我國的許多方面都在變，比如環(huán)境公益訴訟方面就有不小的變化，很多法院在做有利于公益訴訟的改變。貴州省貴陽、江蘇省南京、蘇州中院和一些基層法院都在近一兩年成立了環(huán)境公益訴訟審判庭或合議庭，專門審理有關環(huán)保的公益訴訟案，判決或調解了一些有影響的公益訴訟案件。

據(jù)悉，《民事訴訟法》正在醞釀修改，專家建議通過修改《民事訴訟法》確立公益訴訟制度。建議規(guī)定在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，檢察院、其他國家機關為維護公共利益，可以對實施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權的情況下，也可以提起公益訴訟。同時，我國《行政訴訟法》專家建議稿同樣也主張建立檢察院提起的公益訴訟制度。

編后語：曾有調查公司調查表明，絕大多數(shù)受訪者支持并希望公益訴訟成為一種法律行為。無論人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)業(yè)律師、法律工作者，還是被稱為“刁民”的“小人物”，都在為公益訴訟的合法名分奔波奮斗，并換來了文中提到的種種變化。從這些情況看，有可能在不遠的將來，公益訴訟成為真正的、名正言順的法律行為。小溪涓涓，終究匯流成河。

（摘自《法律與生活》半月刊2009年3月上半月刊）