公共部門人力資源管理現狀與改革思路

成　潔

[摘要]傳統體制下我國公共部門人力資源管理存在著管理基礎薄弱、管理體制過于劃一、行政機構缺乏人事自主權等問題，嚴重阻礙了公共部門組織目標的實現，因此，在改革中，應該重新確立人力資源管理部門的職能和地位，有效設計人力資源管理單項制度，注重開發人力資源管理的三太機制效用，同時參照企業的先進模式再造公共部門的傳統人事制度，構建現代化的戰略人力資源開發與管理運行機制，實現從人事管理到人力資源管理的轉型。

[關鍵詞]公共部門；人力資源；制度改革

[中圖分類號]F272，92[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0080—02

公共部門的人力資源管理狀況與其行政效率密切相關，加強公共部門人力資源管理，促進公共部門行政效率的提升，是社會政治經濟發展的客觀要求。人力資源是第一資源，人力資源管理是組織管理的核心。隨著知識經濟時代的到來和世界范圍內公共部門人力資源管理改革的興起，我國公共部門的人力資源管理也正在經歷一場深刻的變革。中國加入世界貿易組織后，政府管理遭遇了前所未有的挑戰，從某種意義上講，中國的人世其實質是政府人世，未來綜合國力的較量也體現在政府服務能力和服務質量的競爭上。因此，分析公共部門人力資源管理的現狀及其存在的問題，并依次采取針對性的改進措施十分重要-只有建立科學、有效、合理的公共部門人力資源管理體制，才能確保我國公共部門的高效運轉，贏得公眾對公共部門的信任和尊重。

一、關于公共部門的界定

在我國公共部門人力資源管理若干問題中，首先要解決的就是對公共部門的界定，整個社會部門分為三大部門：第一部門為政府組織；第二部門為工商企業；第三部門是介于政府組織與工商企業之間的一些部門。我們可以從狹義和廣義兩方面來界定。公共部門，從廣義上講，它包括第一部門和第三部門，即既包括國家政權組織，尤其是管理社會公共事務的行政組織，同時也包括由政府直接投資，在所有制形式上屬于國有的公營企業、公立學校、公立醫院和得到行政授權的機構等。從狹義上講，一般將擁有公共權力、執行國家法律制度、社會公共事務管理與各種糾紛的裁決等職能部門，視為公共組織或公共部門。

公共部門是以公共權力為基礎的，公共組織存在的合法性受制于公眾的信任與支持，它們依法管理社會公共事務，不以市場取向或利潤、營利為存在的目的，其目標是謀取社會的公共利益，對社會與公眾負責，而不偏私于某個政黨或集團的獨特利益，其產出是維持社會存在與發展的公共物品、公共秩序與安全、社會價值的分配。與此相適應，公共部門人力資源管理，是指以國家行政組織和相關的國有企事業單位人力資源為主要分析對象，以社會公正和工作效率為目的，依據法律規定對其所屬的人力資源進行規劃、錄用以及工資、保障等管理活動過程的總和。

二、我國公共部門人力資源管理的問題

公共部門人事管理的顯象問題主要產生于傳統體制及制度的缺陷或弊端。首先是人事管理的體制障礙。突出的表現在相互聯系的兩個方面。首先是多重管理體制尚未理順。傳統沿襲下來的勞動人事制度是一種多層次管理體制，領導干部由黨的組織部門管理，一般干部由政府人事部門管理，非干部人員由政府勞動部門管理，實行分類管理后又在干部中形成了公務員和事業單位人員兩大類別。其次是“政出多門”的政策成為人事管理的依據。我國公共部門的人事管理很大程度上是一種政策管理，尤其是事業單位的人事管理，至今尚未制定出_部人事法規。人事政策和干部政策來自于黨的組織部門、政府的人事部門、政府主管部門等多門機構，政策本身會常常變化，適用政策時缺乏靈活性空間，這使公共部門單位的人事管理僅僅是一種機械地執行各種易變人事政策的行為，很少考慮本單位人事管理的實際需要。

需要說明三點。其一，這些突出的問題及原因典型地存在于公共部門傳統干部人事制度之中，而在近些年的人事制度的局部性、探索性改革過程中，問題的程度已經或正在降低。其二，公共部門人事管理的許多問題具有普遍性，其它國家不同程度上也存在一些類似問題，如管理體制過于劃一、行政機構缺乏人事自主權、雇傭程序繁瑣、績效評估流于形式、薪酬與績效缺乏聯系等。其三，公共部門人事管理的問題具有普遍性，意味著這些問題的產生還有人事管理系統之外的原因，包括產生于工業化時期的以科層制為框架的傳統行政理模式已不適應當今時代，以及公共部門組織和公共產品的壟斷性、自主性、公平文化等特有性質或特征。

三、改革公共部門人力資源的路徑選擇

近些年來，我國公共部門人事制度一直在進行持續不斷的探索性、局部性、漸進性改革。公共部門人事制度改革是一個長期的實踐探索過程，同時也需要進行多視角的理論研究。筆者基于自己的思考及研究，就我國公共部門人事制度改革的路徑及參照模式問題提出一些思路及觀點。在我國，絕大部分企業已經在20世紀90年代進行了人事管理向人力資源管理的轉型，現階段也正在邁向戰略人力資源管理。但我國的公共部門卻還停留在人事管理階段，管人機構還是叫人事部門，人事管理中的考核、工資等術語還沒有被人力資源管理中績效評估、薪酬之類的概念所替代。當然，從人事管理轉向人力資源管理，不僅是名稱和術語的變換，更重要的是管理的理念、方法、模式的調整與變革。筆者認為，我國公共部門的人事管理改革，應該把人力資源管理模式作為范本，并在改革過程中實現從人事管理到人力資源管理的轉型。同時，在公共部門人力資源管理的制度建設中，吸收一些戰略人力資源管理的理念及方法，如人力資源管理的戰略聯盟、戰略伙伴關系、人力資源管理的價值提升、變革管理、知識管理、文化管理等，形成具有戰略人力資源管理特征的先進人力資源管理制度，實現我國公共部門人事制度的超越性發展。

首先，重新確立人力資源管理部門的職能和地位。人力資源管理部門應脫胎于傳統人事行政部門。傳統人事行政部門是以嚴格的規制對員工進行管理的部門，著眼于提高組織整體效率，主要為完成組織目標而實行戰術性、技術性管理工作。要重新確立人力資源管理部門的職能首先要轉變人力資源管理部門職能。現代人力資源管理部門為了促使人力資源的有效開發與使用，除了保留一些必要的行政性事務性工作的同時，更側重于智能性和戰略性工作。隨著人力資源管理部門職能的轉變，其地位也應作出相應的轉，變，即公共人力資源管理部門要樹立服務觀念，其它部門是人力資源部門服務的對象而非管制的對象。人力資源管理應該通過提供各種物質精神的需要滿足各類人才，進而留住人才，吸引人才。另外，該部門也要樹立“決策”觀念，改變傳統的人事行政部門只是領導部門的決策執行部門的狀況。現在的人力資源管理部門要由被動的經驗式認識管理轉化為運用科學化、專業化的人力資源管理知識幫助領導

部門制定并執行有關政策。

其次，系統更新人力資源管理的單項制度。從人事管理走向人力資源管理需要在改革中進行制度再設計。人力資源管理是一個系統過程，由諸多方面或環節所構成，每一個方面或環節都有一個制度設計的問題。筆者認為，公共部門人力資源管理的制度更新和再設計應該注意三個方法論問題。其一，體現人力資源管理和戰略人力資源管理的理念、原理及方法，如人本主義、戰略聯盟、雙贏管理、績效管理、整體報酬等。其二，重點建設發揮主導作用的主干制度，也就是職位或工作設計、薪酬、績效管理三個環節的單項制度。這三項制度既各具功能、又相互關聯。科學的職位或工作設計形成優化管理的基礎，體現內外公平原則的薪酬制度提供激勵的源泉，績效管理使各環節連成一體，因而能在提升人力資源管理效能中形成三位一體的制度合力。其三，各單項制度形成互動的和諧系統，避免出現制度各自為政和相克的情況，使人力資源管理制度在運作中產生1加1大于2的系統功效。

第三，注重開發人力資源管理的三大機制效用。組織的人力資源依靠有效的制度盤活，而制度又靠機制激活，這是管理人的訣竅。人力資源管理的三大機制便是激勵機制、競爭機制和評價機制。人的行為需要激勵，包括滿足物質與精神需求的激勵；競爭使人產生進取或獲勝的強大動力，有利于形成追求績效的組織氛圍。公共部門傳統人事管理中，這三大機制不同程度上存在失靈或失效的問題。由于在職務晉升、工資定級、考核結果評定等人事決定中，存在評價不公的現象，如任人唯親、排斥異己、平均主義，優劣不分等，由于缺乏一種競爭的制度安排，激勵杠桿往往失去應有的激勵效用，而是產生反面的副作用。因此，公共部門的人事制度改革和中國人力資源管理制度建設中，要通過制度再設計來激活激勵機制、競爭機制和評價機制，充分發揮它們的應有教用。只有這樣，才能使組織在爭奪人才的時代環境中形成吸引人才、留住人才、開發人才的制度競爭力。

第四。參照企業的先進模式改革公共部門人事制度。國外許多公共行政學者和專家認為，包含傳統公務員制度的工業化時代的科層制已經過時，而且科層制組織似乎無法在今天的后官僚制時代通過原制度調整或改革來走出困境。無論科層制組織還是公共人事制度或公務員制度，都需要從外部尋找制度改革與創新的參照模式。這是公共部門人事制度參照企業模式的必要性。公共部門人事制度參照企業人力資源管理模式也存在可行性。因為，管理本身具有相通性，尤其在趨同，綜合性特征越來越明顯的當今時代，不同組織之間你中有我、我中有你的現象已不足為怪，管理學中公共管理與企業管理的界限正在逐步消失。20世紀80—90年代，美國、英國、新西蘭、澳大利亞等國家的“新公共管理”實踐的一大內容，就是借鑒甚至采用企業的模式改革公共部門，并且取得了明顯的成效。

現階段我國公共部門人力資源管理制度。沿襲于計劃經濟時期的政企合一的大一統干部人事制度，這種大一統干部人事制度存在不適應現時代環境和公共事業發展的結構性缺陷。盡管改革開放以來已經對它進行了持續不斷地改革，事實上也取得了許多成果，但新制度似乎也難以通過對傳統制度進行調整性改革而揚棄出來，老制度的一些問題及弊端總是“斬不斷、理還亂”地糾纏著改革后的制度，常常出現“穿新鞋、走老路”現象。筆者認為，解決這種某種程度上可以稱為困境的“制度粘滯”狀況，一個值得探索的改革途徑，就是參照或借鑒企業先進的人力資源管理模式來進一步改革我國公共部門人事制度，促使政府部門形成類似私營機構的具有競爭性的人力資源管理新體制。