地方政治改革的憲法維度

王鳳濤　張維權

[摘要]地方政治改革的嘗試此起彼伏，通過對地方政治改革試驗有無必要以及連究的良惡的判斷標準的分析，從價值論和本體論兩奪視角對地方政治改革進行了較量。指出地方政治改革良性違憲不可避免，并且從憲法規范和憲法解釋兩方面，對地方政治改革的憲法維度進行了探討。

[關鍵詞]地方政治改革；良性違憲；憲法考量；憲法維度

[中圖分類號]D921[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0092—03

地方政治改革近年來風起云涌，在中國民主法治發展進程中逐漸走向前臺。盡管這些改革到目前只是嘗試性的，對于中國政治改革的推動作用有多大還不得而知。但是，已經引起學界對這一趨向的重視，并引發了對一系列憲法理論問題的重新定位和激烈爭論，通過對地方政治改革嘗試的考察，分析了地方政治改革的必要性，對理論界關于違憲良惡的爭論作了評析，進而提出了地方政治改革的憲法維度，以期對地方政治改革的有序運行有所裨益。

一、問題緣起：地方政治改革的初步嘗試

近年來在政治領域進行了一系列民主改革的嘗試，廣東深圳龍崗區大鵬鎮1999年進行鎮長選舉改革，選民直接選出由組織部門向人大提名的鎮長候選人。大鵬鎮的選舉改革體現了各級組織部門觀念的轉變，同時改變了舊的體制和做法，預示著中國地方政治民主改革的發展方向。大鵬鎮選舉改革的重要意義在于，為組織部門干部推薦方式的改革提供了一個新的模式。在這種背景下，鎮長候選人是由直選產生的，無論是候選人選舉實行的是等額選舉還是差額選舉，最終當選的鎮長都是從直選選出的候選人中產生，也就意味著鎮長實際上是由直選選出的。2004年7月，重慶市首例“公推直選”鄉鎮黨委書記誕生，公推直選鎮黨委書記，改變了以前屆中調整鎮黨委書記由上級黨組織直接任命的方式。2006年8月至11月，上海市浦東新區高東鎮在全鎮黨員和群眾代表公開推薦候選人的基礎上，直接選舉產生了新一屆鎮黨委和紀委成員。2008年12月25日，菏澤市委十一屆五次全體會議，通過無記名投票表決出菏澤市交通局、菏澤市煤炭局正職人選。通過開展市直部門，(單位)正職領導干部選拔任用改革試點，拉開了山東省率先“公推”市直一把手的序幕。

《憲法》第101條規定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。”地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法第9條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會行使下列職權：……(七)選舉鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長。”都明確規定了鄉鎮長由同級地方人大間接選舉的機制。細究憲法文本，鄉鎮長直選試驗顯然是“違憲”的。這正是某些試驗地區的改革止步不前的重要原因。某些地方采取了變通的做法，先由選民選出和法定代表人數等額的候選人，然后將候選人名單提交當地人大通過。這種做法雖然在形式上是“合憲”的，但是如果人大選舉僅僅是一個肯定直選結果的程序，仍然改變不了鄉鎮長直選的實質。由此引出了一系列值得思考的問題，對于地方政治民主改革嘗試，對建設法治國家是否必要，從憲法上應當作怎樣的評價，是良性違憲還是惡性違憲，是禁止還是默許。歸根到底，是地方政治民主改革的憲法維度問題。

二、問題展開：地方政治改革的憲法考量

對于地方政治民主改革從憲法層面加以考量，著重需要探討地方試驗是否必要和違憲良惡如何判斷兩個問題。這兩者并不是承繼或并列關系，而是同一個問題的兩個側面。在憲法語境下，對地方政治民主改革試驗必要性的考察，是從價值論角度進行的，對違憲良惡的分析則是從本體論層面展開的。

(一)地方政治民主改革試驗有無必要

當前中國政府面臨的所有挑戰中，民主化的挑戰是最根本的，中央政府一直在努力進行政治改革，通過自己特殊的方式化解來自這方面的壓力，推進著民主化的進程。其中就包括通過基層民主試驗來啟動民主化的步驟，即通過社會基層單位的自治和自主運動以及民主試驗，疏導民意和壓力，舒緩來自社會底層可能造成既有體制的緊張。對于可以在全國統一推廣的改革實踐，中央也不敢在完全沒有地方試驗的基礎上貿然推廣；否則，一次失敗的改革將在全國范圍內產生難以估量的后果。事實上，絕太多數地方試驗都是在中央的默許、支持甚至主動安排下進行的，而中央之所以這么做，也正是出于慎重的考慮。這種做法完全符合中國改革“摸著石頭過河”的邏輯，只不過我們需要更清醒地認識到，中國的改革之路正是通過地方試驗摸索出來的，憲法和法律不可能禁止必要的推動社會進步的地方試驗。地方試驗解決了中央想做而不能輕易去做的事項，扮演者探路者的角色。當然，地方試驗會帶有一定的風險，一旦實踐證明某種試驗的做法是錯誤的，就可能會對試驗的地方政府產生不利后果，甚至對地方民主法治建設造成影響，但這種風險對于推薦民主政治改革是必要的，也是政治改革進程中必須要面對的。與貿然在全國推行改革而引發全國性問題相比，這種地方性的風險是值得的。

(二)地方政治改革違憲良惡如何判定

既然地方政治改革試驗是必要的，那么對于改革過程中出現的違憲問題，就需要從違憲本身作進一步的分析，即對違憲的良惡加以判定。違反良惡的判斷標準，比較有代表性的有兩標準說和三標準說。兩標準說認為，判斷良性違憲與惡性違憲的區別有生產力和國家利益兩個標準：所謂生產力標準是指，違憲的良惡要看是否有利于社會生產力的發展。與解放和發展社會生產力的要求相一致的違憲是良性違憲，悖離了解放和發展生產力的根本宗旨的違憲，就是惡性違憲。所謂國家利益標準是指，違憲的良惡要看是否有利于維護國家和民族的根本利益。總而言之，所謂良性違憲，就是國家機關的一些舉措雖然違背當時憲法的個別條文，但卻是有利于社會的行為，有利于發展社會生產力、有利于維護國家和民族的根本利益。由于兩標準說側重宏觀指導，操作性不強，在對兩標準說進行批判的基礎上形成的三標準說。

三標準說認為，兩標準說的這兩條標準都過于抽象、難以把握。“生產力”很難確切衡量，也不是現代經濟學的常用概念。“國家利益”乃至“公共利益”則是大而空的整體概念，基本上屬于只能在民主過程中決定的政治問題，而不是司法確定的法律問題。與其用這些整體概念作為衡量標準，不如用基本權利這個具體而簡單的個體概念作為衡量良惡的標準。因此，上述兩條實體性標準似乎歸結為基本人權更為合適。進而指出，有三類標準可以用來鑒定違憲是否屬于“良性”：一是實體標準，有關措施是否有助于落實憲法保障的基本權利，二是程序標準，有關措施是否有助于完善憲法所要求的民主與法治，三是必要性標準，在符合前兩個條件的前提下，也就是在基本確定有關措施屬于“良性”的前提下，和憲法或法律的抵觸是否必要，或者說有關措施是不是

為了實現良好的實體或程序目標而不得不采取的最后手段，如果通過合法合憲的方式可以同樣實現目標，那么即便是“良性”的違法或違憲也不應該發生。然而，三標準說同樣存在理論缺陷。就實體標準而言，在地方政治改革違憲的情況下，不論是良性違憲還是惡性違憲，最直接的表現就是違反憲法規范。從地方政治改革的實例不難發現，在憲法沒有明文規定公民的直接選舉權時，何談落實憲法保障的基本權利?這是否意味著，只要地方政治改革涉及憲法來規定的基本權利。都屬于惡性違憲?程序標準也存在同樣的問題，違憲本身就意味著不符合憲法規定，對于一項違憲的改革，用憲法要求的民主與法治加以評判，怎么可能得出良性與否的合理結論?因為違憲的改革從形式上講就是不符合憲法要求的。至于必要性標準同櫸經不起推敲，因為這一標準是以實體標準和程序標準為前提的，而實體標準和程序標準都是沒有根據的，必要性標準自然不攻自破。

我們認為，違憲良惡的判斷標準只有一個，那就是是否符合社會變革的方向。順應歷史發展潮流，符合社會變革方向的違憲是良性違憲，逆歷史潮流而動，違背社會變革方向的違憲，是惡性違憲。

三、問題因應，地方政治改革的憲法界碑

在明晰了違憲良惡的判斷標準的基礎上，地方政治改革良性違憲是否不可避免，就成為探討政治改革維度的前挺，直接決定了敘事的內容，若可避免，則地方政治改革的憲法維度探討的是，在怎樣的憲法維度內可以避免良性違憲的發生。在不可避免的情況下，探討的是地方政治改革良性違憲在怎樣的界碑內是憲法所容許的。

(一)地方政治改革良性違憲是否不可避免

對于良性違憲可否避免存在肯定論和否定論兩種截然不同的觀點。肯定論認為，良性違憲不可避免，一方面，中國的改革是一場廣泛而深刻的社會變革，它涉及到多方面、多層次制度的改革。這些改革不可能從書本上找到現成的方案，也沒有他國現成的模式可以照搬，但法律相對于社會現實的發展具有滯后性，特別是在社會變革和危急時期更為突出，因此沖破原來維護舊體制的法律框架包括憲法這個根本大法就不可避免。從而導致了良性違憲的產生，這是出現良性違憲的具有普遍性的原因。另一方面，中國的立憲制度不夠完善，是造成良性違憲比較多的特殊原因。中國立憲中普遍采用列舉式的授權性規范，這種規范規定了可以做的事項，沒有規定的事項則不能做，實際上是對主體行為的一種法律限制。列舉式授權性規范體現了傳統計劃經濟體制統得過死的弊端，它與今天的改革形勢不可避免地發生沖突。而否定論則針鋒相對，認為，只要有憲法社會生活的變動性與憲法的穩定性之間就會有矛盾，后者相對于前者時常會有一定的滯后性，各國皆然，只是程度不同。在社會生活變化迅速時；憲法有時顯得難以適應。在這樣的時期，用法治方法來解決這一矛盾還是不惜以故意違憲為代價來擺脫這一困局，就成為對政府和人民的嚴峻考驗，故而認為，不存在非良性違憲不能解決的問題，良性違憲在社會生活中完全可以避免。我們認為，法律的滯后性與社會生活的日新月異存在尖銳的矛盾致使良性違憲不可避免。否定論也承認兩者的矛盾，只是認為用法治方法可以解決兩者的矛盾，但對于用何種法治方法卻未加詳述，使得這種觀點明顯欠缺理論支撐，而且已經出現了良性違憲實例，這些違憲實例為何沒有被避免?用何種法治方法阻斷地方政治改革的探索之路?

(二)地方政治改革的憲法界碑

良性違憲不可避免不代表地方政治可以肆無忌憚，不顧及憲法。憲法規范可以為地方政治改革的設定最明顯的界碑，但地方政治改革的憲法界碑不應當局限于憲法規范，還應當包括憲法解釋，憲法規范與憲法解釋劃定了地方政治改革的底線。

1，地方政治改革的憲法規范界碑

在現代法治國家，不合憲并不等于違憲，不合憲只是現實政治對憲法的拓展，它并不與憲法的精神或條文直接抵觸，而違憲則至少與憲法條文直接抵觸，不合憲可以通過憲法變遷在憲法結構內的合理演繹來獲取合憲性，而違憲的事物如要獲取合憲性，就只能修改憲法。對憲法在事實上的突破，并不構成任何意義上的憲法變遷任何在社會實踐中出現的新鮮事物，并不當然獲取合憲性，只有在經過一定的憲法程序，被吸納為憲法制度的一部分之后，才構成對憲法的事實修改。因此，地方政治改革的憲法文本界碑首先將合憲性改革排除在外，對于合憲的地方政治改革自然無需確定界碑。就良性違憲而言，其憲法文本界碑即良性違憲的可容許的極限，這一界碑同時又是憲法修改與否的界碑。而什么時候應當修改憲法應視規拖與現實沖突的程度而定。在一般沖突下，用解釋手段調和即可。而當沖突激烈至現實的合理要求完全無法為憲法規范所容納時，即應動用修憲手段站規范予以修正。地方政治改革的憲法規范界碑就在于，憲法規范可以容納的規范與現實的沖突的最大極限。

2，地方政治改革的憲法解釋界碑

地方政治改革的憲法維度并不限于憲法的結構及其精神所作出的限定。憲法解釋同樣不容忽視，在憲法解釋容許的范圍之內的地方政府改革。仍然是合乎憲法維度的。憲法程序能夠保障憲政價值的實現，同時縣有評價與檢驗社會現實要求合理與否的功能。在我國的現實社會中，憲法規范與現實的沖突得不到有效解決的原因之一是沒有建立有效的運用憲法的動力機制，不善于運用憲法解釋功能。而過分頻繁地采用憲法修改的方式。我國現行的憲政體制實際上具有容納現實基本要求的靈活解釋機制，現實的合理要求有可能通過體制的自身運行得到滿足。對規范中沒有體現的現實要求，可以通過有權機關的憲法解釋使其得到合理的解決。當憲法解釋的運用達到極限時可采用憲法修改的方式，使社會變革的要求通過正常的憲法程序得到解決。因此，充分利用現行憲法解釋機制，盡可能在規范允許的范圍內解決沖突是可行的，沒有必要采取憲法之外的途徑。也就是說，確定地方政治改革的憲法解釋界碑的關鍵在于，劃定憲法解釋的界限。解釋者在解釋過程中，既要尊重憲法文本，又要尊重社會現實t憲法解釋的界限來自于這兩個方面，一方面憲法的文義是憲法解釋的基本界限，而另一方面社會現實也是解釋的界限所在。只有從這兩方面對憲法解釋加以限制，才能保障憲法的規范性價值與現實性價值都能得到實現，也才能夠保證釋憲機制之功能的有效實現。換言之，地方政治改革的憲法解釋界碑在于憲法文義和社會現實。

憲法是一部保障而非限制權利的基_本法。憲法的根本目的不是通過制度性規定剝奪地方嘗試的自由，更不是限制人民的基本自由，而是為所有人保障一個權利底線；在這個底線之上，地方政府可以自由探索對滿足當地需要而言最有效的途徑，民主、法治和人權原則要求中央放開限制，最大程度地賦予和保障公民的平等權利，允許地方政府通過民主和法治選擇最適合自己的制度和法律實踐。地方政治改革的憲法界碑概念的提出，就在于在地方人民權利與憲法根本法地位之間尋找一個結合點，尋求兩者實現程度的最大化。