人民監督員制度的功能探究

許衛林

[摘要]人民監督員制度是檢察機關為解決自偵案件的外部監督問題而采取的一項制度創新，具有有效制約權力、拓展司法民主、維護司法公正、凸現人權保障和追求程序公正等功能，幾年來的實踐對此有充分印證。然而由于思想認識方面的原因，制度的預期功能還未能得到充分發揮，必須解決一些深層次的思想認識問題，以期制度發揮最大效用。

[關鍵詞]人民監督員制度；功能；檢察機關；完善

[中圖分類號]D926，34[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0103—03

人民監督員制度是指依據憲政原則設置，由經機關、團體、企事業單位民主推薦產生的代表公眾的人民監督員，按照一定的程序和規范，對檢察機關查辦職務犯罪案件進行程序性監督，以規制職務犯罪偵查權、偵察監督權、起訴權的制度。作為檢察制度改革的一項重大創新舉措。人民監督員制度在“強化法律監督、維護公平正義”的司法改革背景下孕育而生，在檢察系統采取“自上而下、先行試點、穩步推進、全面試行”的循環漸進模式中發展，雖時間不長，已顯示出其應有的價值。為深入探討和完善人民監督員制度，必須對該制度的功能有一個明確的認識，只有這樣，才能更好地完善人民監督員制度，實現制度設計利益的最大化；本文試對人民監督員制度的功能及其有效發揮進行探究。

一、人民監督員制度功能分析

任何一項制度的設置都會基于一定的功能定位，特定的功能定位是一個制度區別于其它制度的最本質特征。人民監督員制度也不例外。通過對最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定(試行)及其5年來實踐的分析，我們認為人民監督員制度具有以下功能：

1，有效制約權力。制約司法權防止檢察權的濫用和怠用，這是人民監督員制度最基本的功能。法國啟蒙思想家盂德斯鳩在《論法的精神》中指出：“自由政治——只在權力不被濫用的時候才存在。但是一切有權力的人都容易濫用權力。這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到有界限的時候才停止……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑。檢察機關作為國家司法機關，行使打擊犯罪、保護人民的公共權力職能，其權力的行使同樣會面臨各種不正當的誘惑，如特權思想影響下的刑訊逼供、暴力取證，物質誘惑下的徇私舞弊、貪贓枉法等。人民監督員制度設置的目的，就是通過引入社會公眾的代表——人民監督員，對檢察權的行使進行監督，保障檢察機關職務犯罪偵查權、偵查監督權及檢察自由裁量權的正確行使，防止權力的濫用和怠用。這是人民監督員制度設置的基本目的，也是制度設計者期望通過制度安排實現的最基本的功能。為此人民監督員制度設置了具體的實施機制作保障。其一；檢察機關查辦職務犯罪案件中出現的“三類案件”無一例外地要接受人民監督員監督。這是制度程序剛性的體現。未經人民監督員監督就作出處理決定的，最高人民檢察院要求一律撤銷原決定，重新啟動監督程序。其目的就是防止規避監督或“漏案”的出現。人民監督員通過對“三類案件”進行剛性的事中監督，實現過程控制，防止權力的濫用或怠用。其二，賦予人民監督員對偵查過程中的失范行為(主要是“五種情形”，其后擴大到所有不規范執法的行為)進行事后監督的權利，這種事后監督也有較為完善的程序作保障。其三，大多數人民監督員的監督評議意見不被采納時，賦予其提請上一級檢察機關復核的權利。提起復核程序，不僅設置在對“三類案件”進行監督的程序中，同樣設置在對“五種情形”進行監督的實施規則中。

2，拓展司法民主。公民的司法參與程度，是衡量現代法治國家的重要標志之一。美國學者羅伯特·達爾文在《論民主》一書中認為，司法民主根源于以下司法觀念：一是司法權來源于人民；二是司法機關存在的必要性；三是司法機關必須尊重人格尊嚴和價值；四是司法權的有限性，五是以民為本的司法制度才具有生命力。司法公開和公眾參與是全球崇尚的司法權力運行模式，如美國的大陪審團制，日本的檢察審查會制，香港特別行政區的廉政公署咨詢委員會制等等，都是建立在民眾參與司法基礎之上的。

在我國，憲法性文件和黨的政策都規定了公眾的司法活動參與權，如憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業。管理社會事務。”第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議。接受人民監督，努力為人民服務。”人民檢察院組織法第七條規定，“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督，調查研究。”黨的十七大報告指出：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。”但人民參與司法活動缺乏相應的載體。而人民監督員制度的設置，引入了由社會各界推舉的有一定公信力的代表，對檢察機關及其工作人員的職務犯罪查處工作提出意見和建議，為人民參與司法、充分行使批評和建議等權利開辟了一種新的實現形式。此舉既激勵公民參與司法，拓展了司法民主和執法透明度，使檢察機關的執法以公民看得見的方式進行，又利于檢察機關接受人民群眾監督，傾聽人民群眾的意見、建議，提升檢察工作的人民性，防止檢察權的濫用和腐敗。

3，維護司法公正。法治社會必須樹立法律至高無上的權威，然而“徒法不足以自行”，法律的生命在于它的執行，法的權威要靠司法的權威來實現，司法權威的樹立，就是靠司法機關公正司法來實現，可以說公正是司法的精髓。早在17世紀，英國偉大思想家弗蘭西斯-培根在《論司法》中就有一個精辟論斷：“一次不公的判斷比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則將水源敗壞了。”事實上，人們對法律的信仰不可能靠單純的宣傳說教達到，如果說沒有司法體驗人們尚能保持對法律敬仰的話。那么一次惡劣的司法體驗則可能徹底摧毀他們的法律信仰。司法機關公正司法對于建立法治權威培養人們的法治信仰具有重要意義。正因為如此，黨的十五大報告就提出要“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”黨的十六大報告宣告，“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。”黨的十七大報告繼續強調要“建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權，做到嚴格、公正、文明執法。”

在目前我國法治建設進程中，司法腐敗仍然是一個非常嚴峻的問題，突出表現在徇私枉法、權錢交易，違法辦案，玩忽職守、執法不作為和不能依法獨立行使檢察權等方面。實行人民監督員制度，開展案件監督，就是為了彌補對檢察

權的外部監督不足，更好地來規制檢察機關的執法行為，解決檢察機關司法不公問題。它不僅僅是對檢察權的覿制，限制檢察權的非法和不當行使，阻止司法不公；實際上也是對檢察權的保護·保護檢察權的合法、正當行使，促進司法公正。同時，人民監督員依法參與檢務活動或對個案實行監督，使檢察機關在處理具體案件時充分聽取人民群眾對個案的意見和建議，這既是深層次的檢務公開，也是社會公眾參與、監督檢察活動的有效途徑。因此，從司法公正的角度審視人民監督員制度，無論是對檢察權的規制，還是確保辦案質量，都起到依法維護社會公正的作用。

4，凸現人權保障。打擊犯罪與保障人權是刑事訴訟的兩大任務。人民檢察院擔負著查辦貪污賄賂、瀆職侵權等國家工作人員職務犯罪案件，在查辦這些職務犯罪案件過程中，行使的是立、偵、捕、訴一體的職能。由于權力過于集中，缺失相應的監督與制約，在某種程度上極容易造成權力的濫用，損害司法權威。雖然檢察機關內部有監督制約機制，但任何公權力主體單一的自我約束、自我監督難以讓人信服，很難做到打擊犯罪與保障人權的統一。人民監督員制度，設立了不服逮捕的救濟渠道，有力地保障了犯罪嫌疑人人權。即犯罪嫌疑人不服逮捕可以要求重新審查，只要其申辯理由成立，檢察機關就應該啟動監督程序，這一規定為可能被錯誤追究的犯罪嫌疑人在羈押期間提供了一個救濟程序，也為可捕可不捕的犯罪嫌疑人提供了一次公眾評判“是否有逮捕必要”的機會。

5，追求程序公正。程序公正是現代司法理念的標尺，也是執法者孜孜追求的價值目標。所謂程序，從法律學的角度來看，主要體現為“按照一定的順序、方式和手續來作出決定的相互關系。其普遍形態是：按照某種標準和條件整理爭論點，公正地聽取各方意見，使當事人可以理解或認可的情況下作出決定。”程序公正，或者說正當性的程序，是指司法工作人員在處理各類案件時，根據有關法律規定，在處理案件的各個環節中嚴格按照訴訟程序的規定辦事，以確保當事人的各項訴訟權利能夠得到有效實現。可以說，程序公正對于建立公正、公平、高效、廉潔的司法體制具有十分重要的意義，乃至對于構建和諧社會推進社會進步都具有非同尋常的意義。

人民監智員制度蘊含程序公正的理念，并有著具體規則來保障程序公正。人民監督員制度試行規定第四章有關人民監督員的“監督程序與要求”中，對“三類案件”接受監督的準備，前置審查、提起監督、監督人數確定、組成方式、推舉主持，獨立評議、獨立表決、意見反饋、申請回避、監督步驟、職權審查、意見采納、執行監督、異議提請、集體決定、提請復核等程序都作了嚴密的設計與安排。其宗旨在于確保人民監督員的監督權運行的公正、秩序與廉潔，防止社會監督權的濫用，達到有效規制職務犯罪偵查、起訴終局裁量權與逮捕強制措施采用權，實現兩者互動規制，共同維護公平正義的價值目標。實踐表明，該制度運行的程序是可行的和有效率的。

從實踐看，隨著人民監督員制度工作的不斷推進，人民監督員制度功能得以逐步彰顯，以拓展司法參與增進了群眾對檢察機關的理解與支持；以不服逮捕救濟程序的設置促進了犯罪嫌疑人的人權保障；以公開透明促進執法行為的廉潔性；以實體正義彰顯檢察權行使的公正性。

二、有效發揮人民監督員制度功能必須解決的幾個認識問題

人民監督員制度的有序規范尚處試驗的階段，由于認識不到位，進而導致實踐的偏差，制度的實際功效與其預期功能還有一定的差距。如果一項制度內在功能得不到應有發揮，那么該制度便失去實踐的意義，更是失去完善的價值。思想是行為的先導，只有正確思想的指引才會有正確的行為，為實現制度設計利益的最大化，也為實現人民監督員制度的法治化，我們認為，必須從思想深處解決下述認識問題：

1，人民監督員制度設置是民主憲政的必然要求。權利、權力搏弈與整合促成了現代憲政制度產生與發展，憲政的核心架構是權力、權利問題，其精神內核是強調對政府權力的限制和對公民權利的保護。一方面對權力合理配置，合理劃分立法、行政、司法機關之間權力，備權力之間既互相配合，又互相監督制約。另一方面是權利對權力的制約。促使權力合理運行，實現權力的正當行使。隨著現代社會政治文明和人本理念的發展，權利對權力的監督制約日益彰顯，人民監督員制度的設計和實踐正是建立在權利對權力的監督制約基礎之上，這是人民監督員制度賴以建立最原初的理論根源。人民監督員制度的設立是我國憲政的必然要求，是憲法人民主權原則的實踐體現。更是憲法賦予公民的一項基本權利。憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議。接受人民監督，努力為人民服務。”在人民監督員制度中，規定了作為人民代表的人民監督員對檢察機關及其工作人員的民主監督權和在監督活動中提出意見、建議權，通過這種行之有效的方式使檢察機關在查辦職務犯罪案件中“接受人民的監督”。同時人民監督員制度也是具體貫徹落實憲法所規定的公民基本權利——一監督權的一種憲法實踐，使公民所享有的憲法權利實現了由靜態向動態的轉變，具有憲法上的合法性。

2，人民監督員制度的設置符合成本——收益原理。從經濟學角度分析，任何制度都需要一定的成本支出。人民監督員制度也不例外，一是各級檢察院都設置了專門機構或專門工作人員，這些人力資源的投入必然計入制度施行的成本；二是各級檢察院實施這項改革都投入一定經費如辦公費、資料費等；三是社會各界推薦、考量及選任人民監督員的過程需要耗費一定的人力物力；四是選任的人民監督員自身會投入一定的精力，其所在單位亦相應也會承擔因人民監督員參與監督等相關活動而對本職工作帶來的沖擊或不便；五是檢察機關相關業務部門增加了工作環節，提高了成本等等。雖然制度投入的成本較大，但實踐證明制度也帶來了明顯的收益，當然這種收益有的很直接很明顯，也有的是間接和潛在的。直接的收益體現在進行監督后，檢察機關采納監督意見而改變案件的原處理決定；潛在的收益體現在過程控制和預防中，包括案件起訴率的提高等等。

關鍵是正確看待潛在收益。潛在收益體現在制度設置后檢察機關及其案件承辦人的公正司法的意識增強、辦案質量提高等方面。這是基于制度的過程控制和預防功能所產生的收益。在司法機關的執法行為中，由于執法者個體素質如文化素養、法治理念、業務能力的差異，不可避免會存在個別不公、不廉、無序及違法亂紀、侵犯人權的行為。2006年初，最高人民檢察院在人民監督員原來監督范圍即監督“三類案件”(擬撤銷案件、擬不起訴、職務犯罪嫌疑人不服逮捕決定)的基礎上，又擴大人民監督員監督案件的范圍，出臺了《人民監督員監督“五種情形”的實施規則(試行)》，將是否應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；是否超期羈押的；是否違法搜查、扣押，凍結的；是否應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；是否檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況納入了人民監督員的監督視線。如此制度安排，對檢察機關行使偵查權、偵查監督權，自由裁量權進行事中監督，加大了過程控制，抑制了機會主義行為，防止或減少了個別辦案人員違紀違法，直至走上犯罪道路的情況發生，因而人民監督員制度的潛在收益相當大。

3，人民監督員制度的設置，無礙檢察權的獨立行使。人民監督員的監督，雖然介入對訴訟程序尤其是對檢察機關終局裁量權的行使進行監督，但其性質仍然屬于社會監督。其監督效力不等同于權力機關的監督，不帶有強制性，對檢察機關的最終處理結果只能起到建議、提醒、提示作用，而非決定性作用。在我國，憲法和人民檢察院組織法都規定，人民檢察院依法獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。從法理來說，檢察權屬于公權力，公權力未經法律授予不可擴張，未經法律授權不能讓渡。如果將“三類案件”的決定權交與人民監督員，檢察機關就等于讓渡了自己的權力，突破了憲法、刑事訴訟法的規定，有悖現代法治精神。因而，就檢察機關而言，采納了人民監督員的意見，并不意味著損害了檢察機關獨立行使檢察權的原則，而是為了正確行使檢察權。當然，就人民監督員而言，也不能認為絕對采納率不高，就否認人民監督員制度存在的價值，否認人民監督員在監督過程中發揮的作用。因為任何不公正的處理，對于犯罪嫌疑人而言，對其個人、家庭、單位乃至親戚朋友，影響都是巨大的。同時，任何對犯罪的放縱或者不當追訴，都會導致社會對司法的不信任。所以，在實踐中一定要防止片面地強調“獨立行使檢察權”而忽視接受監督的傾向，當然也要防止隨意擴大監督作用、不鑒別監督意見合理與否的“全盤采納”做法。