論鄉鎮事業單位改革的難點與對策

黃汝娟

[摘要]鄉鎮事業單位改革既是長期積累形成的沉疴，嚴重影響著政治穩定和社會和諧，又是深化行政管理體制改革和服務型鄉鎮政府建設過程中必須盡快解決的問題。鄉鎮事業單位改革的難點涉及政治和行政管理體制、人員安置、鄉鎮財力缺乏和鄉鎮事業單位的準確定位。鄉鎮事業單位改革的對策在于以科學發展觀為指導進行綜合改革。

[關鍵詞]鄉鎮；事業單位；綜合改革

[中圖分類號]F121[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0116—02

要深化鄉鎮行政管理體制改革和建設服務型鄉鎮政府，必須妥善解決復雜而敏感的鄉鎮事業單位改革問題。鄉鎮事業單位問題實際是計劃經擠時代遺留而逐步積累下來的體制性難題。當前鄉鎮事業單位體制與構建社會主義和諧社會和建設服務型政府的要求格格不入，這不僅影響著基層政治穩定和社會和諧，而且影響鄉鎮致權職能的發揮和經濟社會的發展。

一、鄉鎮事業單位改革——無法再拖的沉疴

鄉鎮事業單位當前的問題實際上是計劃經濟時代遺留下來的。在計劃經濟時代，為了實現全能政府對經濟社會的全面控制，在建立龐大行政機構的同時，還建立了與各部門相配套的事業單位，即所謂“七站八所”。在管理體制上，這些機構多數屬于縣甚至省的派出機構。1987年以來，黨中央、國務院和各省委、政府多次強調，要完善鄉鎮政府的整體功能，發揮鄉鎮站所為農村、農業、農民服務的作用，要求將鄉鎮事業站所下放到鄉鎮政府管理。但省、市、縣一些業務主管部門從部門工作和自身利益出發，利用掌握的資金項目、物資分配等手段將機構設置和編制配備作為各種評比的重要條件，干預鄉鎮事業站所的管理體制，造成目前“條條管理”、“條塊結合管理”和“一鄉兩制管理”的復雜管理模式。在職能上，鄉鎮事業單位在設置之初更多的是輔助行政機構進行行政管理和社會控制，而其服務功能則處于次要的地位。因此，隨著市場經濟的發展和政府職能的調整，鄉鎮事業單位的職能萎縮或被市場取代，事業單位實際上處于無事可做的尷尬境地。

鄉鎮事業單位不僅成了進一步深化鄉鎮行政管理體制改革的重大障礙，而且衍生出一系列次生難題。

第一，鄉鎮事業單位難題是基層政治穩定和社會和諧的重大隱患。由于大量鄉鎮事業單位人員長期處于失業或半失業狀態，部分人員生活陷入貧困狀態。相對于90年代以前較大的縱向落差和相對于當前公務員巨大的橫向落差，使不少人產生明顯的相對被剝奪感和不滿情緒。在這次鄉鎮事業單位改革試點中，不少原鄉鎮事業單位人員不斷到組織人事部門上訪。2008年暑假，筆者在江蘇省x市F縣調研得知。原鄉鎮事業單位人員的上訪給縣組織部門造成巨大壓力，他們的要求主要有兩點：一是參照改革試點中的做法重新上崗，享受財政金額撥款；二是補發長期以來拖欠的工資。就當前形式而言，其中任何一點都是縣政府所無法完全滿足的。當前金融風暴愈演愈烈的情況之下。原鄉鎮事業單位人員的生活和安置問題所帶來的壓力將更是基層政治穩定和社會和諧的重大隱患。

第二，鄉鎮事業單位改革難題是鄉鎮行政管理體制改革和建設服務型鄉鎮政府必須逾越的障礙。當前鄉鎮事業單位由于角色不明，職責不清，人員不定，既影響了鄉鎮各機構之間運轉的協調。又影響了鄉鎮政權職能發揮和行為的規范；而鄉鎮事業單位資產的閑置和流失則有損鄉鎮政府的廉潔和透明。因此，鄉鎮事業單位目前的狀況與“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制改革要求格格不入。更重要的是鄉鎮事業單位目前的狀況很難承擔起其本應發揮的提供公共服務和協助政府社會管理的功能，與當前服務型政府建設中增強政府社會管理和公共服務職能的要求明顯相左。

第三，鄉鎮事業單位難題也影響著市場經濟的發展和社會的治理。在市場經濟發展中，要降低交易成本首先必須界定產權。當前大部分事業單位一方面既非行政機構，又非完整市場主體；另一方面既履行部分行政管理的職能，又直接參與市場競爭，這種模糊的角色定位不符合市場經濟發展的要求，甚至會直接制約市場經濟的發展。同時，由于鄉鎮事業單位服務型功能嚴重缺失，致使作為社會治理支柱的公共服務缺乏。

二、鄉鎮事業單位改革的難點

當前鄉鎮事業單位改革難題既有歷史積累的原因，也有當前社會轉型造成的不適應；既有制度和體制的原因，也有人的因素。因此改革中所要面對的難題也是多方面的。

第一，解決鄉鎮事業單位改革難題就要解決體制不順暢和結構不協調的難題。鄉鎮事業單位改革難題是行政管理體制改革的一部分，其根源在于原有體制設計方面存在著嚴重缺陷。從鄉鎮事業單位的機構設置和財務管理上看，縣與鄉之間實際存在相互奪利和相互推責的利益博弈關系，凡是有利可圖的，雙方激烈爭奪；凡是要承擔責任的，雙方都試圖推卸。最終結果造成對某些單位雙方都試圖插手，但對某些單位雙方都不管不問的狀況。這種條塊分割的管理體制既限制了事業單位服務職能的發揮，又使得鄉鎮對事業單位缺乏自主權；造成事業單位既身在鄉鎮，又不屬于鄉鎮管轄；既以鄉鎮為服務對象，又與鄉鎮沒有共同利益的狀況。

第二，鄉鎮事業單位改革必須妥善處理人員安置難題。由于現行管理體制上的責、權分離和人員安排上的不正之風，使不少鄉鎮農業技術服務機構私招亂雇現象嚴重，造成急需的專業技術人員進不來，不需要的人員出不去，致使冗員充斥。還有。鄉鎮政府受行政編制的限制。將大批超編人員安排到事業站、所，事業單位成了鄉鎮政府的“蓄水池”，安排到事業站、所的人員有90％以上均屬于“近親繁殖”，造成專業技術人員結構嚴重失調。

第三，鄉鎮事業單位改革還必須克服當前日益嚴重的財力匱乏難題。經費不足，工資沒有保障，是當前鄉鎮農業服務機構中存在的共性問題。據對山東省509個鄉鎮事業單位的不完全統計，這509個單位全年開支不到360萬元，年平均每人1591元，若每人每年開支按2000元計算，現有經費占實際應有數的80％。而以上狀況隨著稅費改革的推進。尤其是農業稅被完全取消之后而變得更加嚴重。

第四，鄉鎮事業單位改革必須解決其角色的重新定位和功能的重新設置的難題。在計劃經濟時代，事業單位屬于財政供養單位，事業單位行使了大量行政管理職能，事業單位工作人員也被視為是“官員”。隨著市場經濟的建立和政府職能的轉變。事業單位的角色和功能也應該有根本轉變，其主要職責不應該是行政管理，更不是執法和監管，而是提供公共服務，事業單位工作人員也不是公務員，而是單位雇員。但目前不但官方對事業單位及其工作人員的角色和功能缺乏明確的表述，甚至學界也還未達成共識。

三、沉疴新方——以科學發展觀為指導的綜合改革

科學發展觀的提出既凸顯了鄉鎮事業單位改革的重要性，又為鄉鎮事業單位改革指明了正確方向。鄉鎮事業單位

改革必須以科學發展觀為指導。從多個方面綜合展開。

第一，必須科學界定縣鄉政府間的關系，理順鄉鎮事業單位的管理體制，歸并鄉鎮事業站、所。要堅定執行中央有關鄉鎮站所體制改革的政策規定，原則上將目前由條條管理的事業站、所全部下放到鄉鎮管理。各省、市要采取強硬措施，改變有關行業部門現行的物資、資金、項目發放渠道和形式，堵住干預鄉鎮站所設置的源頭。同時，設置鄉鎮事業機構必須精干簡化，安排人員必須結構合理。可要可不要的機構，堅決不要，一個機構能辦的事，決不設兩個機構；一個層次能辦的事，決不設兩個層次去辦。要結合鄉鎮站、所近幾年機構和人員編制情況，在鄉鎮事業單位體制改革中制定統一的鄉鎮站、所人員編制方案，采取硬性的精簡比例，制訂科學合理的編制與人員結構比例標準，嚴格按編制和人員結構比例配備人員，其中專業技術人員應不少于60％。

第二，必須堅持以人為本的原則，妥善處理鄉鎮事業單位改革中人員安置問題。人員安置問題是有一定政治敏感性的問題，尤其在當前社會就業壓力較大的情況下更是如此。當前。解決人員安置問題必須注意的幾個原則是：一要堅持公平、公正、公開的原則，通過科學合理的考核競爭上崗，堅決杜絕暗箱操作和任人唯親；二是要堅持以功能需要為準的原則，絕不能因人設事，防止人員臃腫問題重新出現；三是要堅持保證分流人員的基本生活保障的原則，防止因改革影響政治穩定和社會和諧}四是要堅持謹慎對待歷史問題的原則，對歷史拖欠既應積極對待，但又要根據具體財力狀況逐步解決。

第三，著眼于公共服務城鄉一體化的要求，堅持城市支援鄉村，工業反哺農業的方針，構建“城鄉一體化的公共財政體制”。當前“鄉財縣管”的體制，一方面造成鄉鎮財力萎縮；另一方面其責任擴大義務增加，導致多數鄉鎮不堪重負。當前，構建合理的財政體制必須堅持事權與財權相一致的原則，堅持公共服務城鄉一體化的方針，以有利于減輕農民負擔和建設社會主義新農村為目的。在財政收入上，增加鄉鎮政權體制內的收入，防止和抑制其體制外征收。在財政支出上，加強對鄉鎮財政支出的指導和監管，增加社會管理和公共服務支出，節約行政管理支出。從而為鄉鎮事業單位改革提供有力的財力支撐。

第四，以全面、協調、可持續發展為目標，科學界定鄉鎮事業單位的職能，重新界定鄉鎮事業單位在科學發展和市場經濟中的角色。“推進鄉鎮機構改革的出發點和目的。是為了轉變鄉鎮政府職能，加強社會管理和公共服務，……鄉鎮機構該履行的職能、該提供的服務，不僅不能削弱，還要逐步加強。”從功能上看，鄉鎮事業單位在科學發展中起著發展科技教育、提供技術服務、促進社會就業、保護資源環境、提供計劃生育服務等復雜而全面的社會公共服務職能，它不應該履行行政管理的職能。

第五，鄉鎮事業單位改革應堅持因地制宜、分類進行和循序漸進的原則。由于鄉鎮事業單位的地區差異、行業差異巨大，而且是涉及面廣、政治敏感性強的問題。因此，對此問題的復雜性必須有足夠的估計，堅持以鄉鎮行政機構改革為先導，以重新界定事業單位職能為重點，“積極穩妥地分類推進”的原則。