以基本公共服務的視角論促進義務教育服務均等化發展

宋偉琦

[摘要]基本公共服務是服務型政府提供服務的重要內容。提供基本公共服務必須遵循均等化原則。義務教育作為基本公共服務的內容之一，具有基本公共服務的一般性特征和自身特點。因此，政府必須按照均等化的要求，從起點均等、過程均等，結果均等三個層面促進其均等化發展。

[關鍵詞]義務教育服務；基本公共服務；公共產品l外部性

[中圖分類號]G$21[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0120—02

公共服務歷來為政治學和經濟學等學科所關注，它是與私人服務相對的一個概念。普遍的觀點認為，公共服務是國家運用權力，為了滿足與社會上每個人都有利益關系的公共需求，體現社會中絕大多數人的偏好，為保障社會每個人最基本福祉所應從事的職責活動。義務教育是一種典型的公共產品已經成為人們的共識，但它是否屬于當前提出的公共服務的內容，以及與其他基本公共服務有何區別等問題直接關系到當前發展義務教育的方向和思路，亟需做出明確回答。

一、基本公共服務的特征分析

公共服務源于公共產品的供給，公共產品是公共服務的結果或內容。關于基本公共服務，依據我國現階段的基本國情。根據現實性原則、國際性原則、法制化原則，學者多從均等、公平、正義等角度進行闡述，普遍認為基本公共服務是在一定經濟社會條件下，諸多公共服務中具有保障性質和平等色彩的服務類型。概括來講，基本公共服務具有以下特征。

一是提供責任主要在政府。人們對公共產品的需求，產生了政府制度和政府職能存在的理由，而市場經濟中市場失靈的存在又為政府的介入提供了可能?，F代公共行政學理論的發展，尤其是新公共服務理論倡導的“新公共服務是建立在公共利益的觀念基礎上，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意為他們服務之上的”，這表達了現代政府制度和政府職能的主要內容是服務的理念。當人們對政府基本需求已經從管理逐漸向服務轉變之時，政府職能相應的轉變到提供服務上來?；竟卜兆鳛楝F代社會具有典型公共產品性質的一種社會需求，向人們提供基本公共服務就必然成為服務型政府履行公共責任的一種內在需求。

二是均等化是其本質要求?！熬取钡挠^念作為哲學范疇，表現在現實社會中，意味著無論何時、何地、何種情況，給每個人所提供和創造的條件(機會)都該是同樣的。在近現代的西方思想家那里，公平概念越來越多地被專門用作評價社會制度的一種道德標準，被看作社會制度的首要價值。均等的含義不是一種簡單的平均，它是一種主動性的可操作的帶有價值觀傾向的概念，均等化意味著通過一種主動的手段或者措施，使對象朝著符合自身價值判斷的方向發展或轉變?；竟卜兆鳛樵谝欢ń洕鐣l件下，諸多公共服務中具有保障性質和平等色彩的服務類型，包含有平等、公平等價值判斷的均等化是政府履行提供基本公共服務責任的本質要求。

三是基本公共服務是人的基本權利。多數學者認可政府提供基本公共服務的范疇，主要包括：就業服務、社會保障、社會福利和社會救助、義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化體育、居住服務、公共交通、公共通信、公用設施和環境保護、以及公共安全、消費安全和國防安全等領域。這些領域都屬于基本公共服務，是一國公民賴以生存和發展的基本條件和保障。

二、義務教育服務是基本公共服務的重要內容

義務教育作為基本公共服務的重要內容主要是從義務教育的公共產品屬性以及其外部性來分析的。按照薩繆爾森的定義，純公共產品是每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少，具有非競爭性和非排他性。非競爭性是指消費者人數的增加所引起的產品邊際成本等于零。非排他性是指只要某一社會存在公共產品，就不能阻止該社會任何人消費該種產品。以非競爭性作為縱軸，非排他性作為橫軸，不同的教育非排他性和非競爭性程度不同，而義務教育由于非競爭性和非排他性特征明顯，是公認的公共產品。斯蒂格利茨(2001)認為，當個人或者廠商的行為直接影響他人，卻沒有給予支付或得到補償時，就出現了“外部性”。對教育而言，外部性是普遍的，即教育不僅為受教育者及其家庭帶來收益，而且還會對他人或社會產生收益。基于這些特征，義務教育就成為了政府公共服務的重要內容，提供義務教育就成為政府履行職責的重要方面。

義務教育服務作為基本公共服務，既有基本公共服務的一般特征，又有區別于其他基本公共服務的特點。這主要體現在以下幾個方面

一是義務教育服務是人的發展的基本需求和權利。政府提供的基本公共服務領域包括很多，公共衛生、社會保障、就業服務等都屬于基本公共服務，但與這些領域不同的是。公共衛生、社會保障、就業服務等對于保障人的生存是至關重要的，而義務教育對社會公民來說，主要是對人的發展產生基礎性作用，提供義務教育服務反映的是社會公眾對發展的基本需求。

二是政府舉辦成為義務教育服務提供的主要方式。公共服務提供的主要責任在政府，但并不意味著政府直接舉辦。對于義務教育來說，學校是提供義務教育服務的主要機構，政府通過建立學校來實施義務教育服務，相當于政府直接舉辦義務教育。目前，通過國家多年來醫療衛生體制改革的方向變化來看。公立醫院保持公益性的重要途徑之一就是政府舉辦。由此反思教育。由政府舉辦成為保障義務教育服務公益性質的最有效提供方式。

三是義務教育服務均等化的相對性。永恒的、絕對的義務教育服務均等是不存在的，現實存在的教育均等都是相對的，有條件的。不同時期的教育均等在內容上、形式上都有其時代特征，實現的現實條件也會有所不同。堅持公益性定位的前提下，政府只能依據經濟社會發展水平來確定義務教育服務提供的水平。在不同的歷史階段，在一定歷史階段的不同區域，其內涵是不一樣的。因此，一個為社會多數人所認同和接受的義務教育均等化只能是相對的。

三、以基本公共服務的視角，實現義務教育服務均等化

我國人口多、底子薄，經濟社會發展中出現了諸多的不平衡，在一定程度上制約了國家各項事業的發展。據2004年世界銀行的報告，中國社會的基尼系數已擴大至O.458，進入世界上收入最不平等國家的行列，這些不平衡已經對國家的發展產生了深刻的影響。隨著公共服務理念特別是政府行政體制改革的深入推進。政府對提供基本公共服務有了更深刻的認識，在黨的十七大報告中，提出了要促進基本公共服務均等化，并把政府的公共服務職能界定為廣大人民群眾提供公共產品和服務。義務教育服務作為基本公共服務重要內容之一，也必須要轉變管理的理念，變管理為服務，將其作為政府提供的基本公共服務內容，遵從社會價值判斷，以均等化作為提供的原則。促進義務教育服務的均等化。從均等化的觀點來看，與實現公平一樣t應該從起點、過程、結果等幾個方面和層次對實現義務教育服務均等化的途徑做出探索。

一是提供給每個公民平等享受基本公共服務的機會。是一種機會、權力的平等。具體化來說是對政府提供基本公共服務規則的公平和均等，要從制度架構上、決策參與上確保權利均等。表現在義務教育服務領域。首先是義務教育機會的均等，特別是在設計規則時要充分考慮給與均等的教育機會?，F實中義務教育階段的入學方式主要以就近入學為主，但在操作上還是出現了諸多以錢擇校、以權責校的現象。因此，必須進一步改革義務教育階段的招生入學制度，主要是設計一套系統、綜合的辦法，杜絕不合理的擇校。

二是提供給每個公民均等的基本公共服務。這需要政府在基本公共服務的資源配置方面做到均等化，具體的就是從財力、人力、物力等方面確保全體國民在享有基本公共服務方面資源均等，徐詩舉(1997)將其定義為在保證實現國民福利最大化和資源配置效率最大化的原則下，全國范圍內的居民都能享受到基本相同的公共品。實際上是一種過程的公平。表現在義務教育服務領域，就是教育資源配置的均等，意即政府要考慮基礎的差異性、群體的差異習性，在教育財政、師資、辦學條件等方面給與均等的配置，使學生享受到的教育資源大體均等。

三是保障每個公民享受到的基本公共服務效用是均等的、大體相同的。具體到義務教育服務領域就是教育結果的均等，政府要做出適當的制度安排和政策保障，以確保學生最終享受到教育質量的大體均等。