農戶小額信貸組織發展策略研究

李連凱

[摘要]農戶小額信貸是我國小額信貸的主力軍。在解決貧困農戶貸款難、增加農戶收入及緩解貧困方面發揮著不可替代的作用。然而，在農戶小額信貸推行中還存在著很多問題。在現有的運作模式下不能保證可持續地為農戶提供信貸服務。因此，應通過“政府支持、政策配套”等方式，盡快建立起“功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力”的農村金融體系，才能使農戶小額信貸組織得到有序、健康的發展。

[關鍵詞]金融體制；農戶小額信貸

[中圖分類號]F8[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0153—02

農戶小額信貸作為一種新型的金融服務方式，通過向農村貧困人口提供金融服務，成為緩解農民貧困、促進農民就業的有效方式被引入到我國。并且發展迅速，取得了令人矚目的成就。然而，我們也注意到，我國農戶小額信貸的發展狀況仍然難以滿足農村經濟發展的需要，存在著諸多問題。這些問題能否得到妥善的解決，不僅關系到小額信貸機構的生存和發展，而且關系到農村信貸市場秩序以及農戶小額信貸今后的可持續發展，并直接影響到我國的新農村建設的發展。本文在對我國農戶小額信貸存在問題分析的基礎上，嘗試找出解決問題的方法和措施，為我國的農戶小額信貸組織能夠得到健康、持續的發展，提供可行性的建議。

一、農戶小額信貸發展存在的主要問題

(一)資金來源不足。受惠農戶面窄。按照有關規定，非村鎮銀行的農戶小額信貸組織“只貸不存”。可使用自有資金以及向1—2家金融機構融入資金。農戶小額信貸組織帶有公益性質，多處于經濟落后地區，盈利空間比較窄。增資擴股、融入資金的難度極大。在貧困地區，大多數農戶都有貸款需求，許多獲得小額信貸支持而脫貧的農戶已經成為當地農戶致富的活廣告，產生強烈的示范效應。貧困農戶不能獲得基本數量的貸款，或者剛脫貧農戶不能獲得金額稍大一點、期限稍長一些的貸款，都很容易造成會員流失，對聯保小組、貸款中心組織的穩定性造成一定的傷害。當然，農戶小額信貸組織如何確定與經營者能力相當的規模，如何控制向涉農企業貸款的資金額度，以降低營運風險，也是一個迫切需要研究的問題。

(二)對農戶小額信貸組織存在認識誤區。農戶小額信貸組織在建設新農村的大背景中應運而生。對其發展前景、經營定位、風險管理等方面，尚存在一些錯誤的認識。需要有關部門不斷總結經驗，在實踐中糾正錯誤。一是投資者(特別是民營資本股東)的預期普遍偏高。部分人認為可以籍此進入金融行業。部分人受到孟加拉鄉村銀行成功經營的鼓舞，認為貸款利率可以上浮到金融機構同檔次貸款利率的4倍，存在較大的獲利空間。但是。現實情況與理想差距相當大。事實證明，追求利益最大化的商業化小額貸款公司，在支農領域中生存、發展的難度很大。二是套用農信社、城市商業銀行的經營手法。部分機構沒有通過細分市場，建立穩定的客戶群。成本居高不下。部分機構支農定位不明確、經營思路不清晰，難于達到可持續性發展的目標。三是“只貸不存”風險不大。在一些政府部門或個別人員的支持下，部分農戶小額信貸組織有可能利用群眾將貸款業務等同于金融業務的錯誤認識，迷惑群眾進行非法集資和高利貸活動。目前，對農戶小額信貸組織的監管普遍不足。

(三)政府相關部門的角色定位不清晰。新農村建設是我國的一項基本國策，與人民銀行、銀監會，以及地方政府金融辦、扶貧辦、財政局等多個部門均有關系，但各部門在農戶小額信貸組織的創建、發展過程中，應充當什么角色，卻沒有明確說法。我國是一個行政主導的國家，相關部門的角色定位不清晰，就有可能出現大家都管、大家都不管的狀況。一是不利于總結各種試點的經驗和教訓，爭取相關政策的支持。尤其是對于位于農村、面向農民的農戶小額信貸組織，如果沒有更多的優惠政策，面臨比較嚴峻的生存環境。二是不能及時對農戶小額信貸組織給予業務指導。面對分散、抗風險能力低的貧困農戶，農戶小額信貸組織不能套用城市商業銀行、農村信用社的業務模式，需要有關部門提供制度設計、產品研發、風險控制等各方面的技術支持。三是不利于及時發現農戶小額信貸組織在發展過程中出現的風險，可能在部分地區重現當年“農村合作基金會”的風險。

二、促進農戶小額信貸組織發展的建議

金融支持三農的問題，實質上就是如何將資金留在農村地區，如何將資金投放于涉農企業、組織以及農業生產領域。需要通過“政府支持、政策配套”，引導商業化金融機構、政策性金融機構、合作性金融機構、農戶小額信貸組織，服務于各自的強勢、細分領域，才能建立“功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力”的農村金融體系。

(一)加強制度建設，建立有針對性的法律法規體系。解決“三農”問題是黨和政府工作的重中之重，“面向農戶”、“直接支農”的農戶小額信貸組織經營環境差、風險程度高，需要更多的政策支持，需要更多財政、公益性資金的投入。建議由人民銀行牽頭，聯合相關部門，專門針對農戶小額信貸組織，加快立法的研究進程，建立一個更有針對性的政策環境。一是明確政府相關部門的分工。從實踐中看，分散的農戶需要組織起來，農戶小額信貸組織需要使用扶貧資金和地方財政資金(財政補貼)，因此，其機構設置、人力配置應“地方化”，即由當地政府(扶貧辦或金融辦)承擔具體的管理職責。在業務監管、風險監管方面，由人民銀行分支機構履行監管職責有悖于《中國人民銀行法》，建議將農戶小額信貸組織納入銀監會監管范疇。人民銀行則重點負責政策研究、業務引導和提供技術支持手段。二是從農戶小額信貸組織自我管理、自我約束機制弱的特點，研究降低其資金風險的業務模式和業務管理辦法。目前的有關規定。著重于從股東的構成結構強化農戶小額信貸組織自我管理、自我約束機制，應在此基礎上，進一步從事中控制、信貸產品設計角度增加其經營過程的風險控制機制。三是限制縣域資金外流，對金融機構及其分支機構從縣域地區吸收的存款，限制其流出(包括上存、拆出)比例上限。為防止村鎮銀行成為“只存不貸”的吸儲網點，限制其流出到縣以上地區和機構的資金比例上限，“引導”部分資金流向的當地企業、農戶小額信貸組織。

(二)改進保險模式，建立面向地方政府的農村保險體系。農民、農業生產沒有保障，則直接服務農民機構的利益也沒有保障。由于交易成本高、風險大，保險公司均不愿涉足農業領域、農村領域。傳統農業屬于高風險弱質產業。沒有保險支持，金融機構、農戶小額信貸組織放貸顧慮重重。支持“三農”是各級政府應盡的職責，從改變農戶小額信貸組織的經營環境入手，貧困地區的政府應使用財政轉移支付資金建立農業保險體系。為提高保險公司的積極性，應將對個體農戶的“零售保險”轉變為“批發保險”，即保險公司面對地方政府而不是單個農戶。地方政府則采取“長期打包投保”的做法：以地市為單位，根據主要的農作物品種，按其

生產成本確定保險金額上限，政府作為轄內農戶的代表統一向保險公司招標投保，并且一保多年。保險公司理賠時，按照“實際損失與保險金額孰低”的原則，向地方政府支付賠償。政府按照各地實際損失比例進行再分配。將“保險公司一農戶”的關系轉變為“保險公司一政府一農戶”之間的關系，既降低了政府建立農村保險體系的財政支付壓力，又將農業風險控制在一個相對合理的水平，為農民恢復生產提供了基本保障。農業保險體系的建立，將大大提高金融機構、農戶小額信貸組織對農業、農民的貸款積極性。

(三)利用技術手段，建設寓監管于服務的管理體系。在明確相關各方職責的基礎上，由人民銀行協助地方政府開發和運行“省級農戶小額信貸組織業務管理系統”。首先，這個系統是一個業務操作平臺。通過“固化”很多成熟的業務做法幫助經營者提高管理水平；其次，這個系統是監管、地方政府相關部門共同使用的一個風險監管平臺，減少信息不對稱性，在非現場監管的基礎上有針對性、有重點進行現場監管。其可行方案是：一是由人民銀行牽頭，研究確定若干種鼓勵發展的農戶小額信貸模式，吸取控制貸款金額上限、小組聯保等行之有效的經驗，規范其業務流程、內控制度，并在系統建設時轉化為操作流程，相當于整體提高了各個農戶小額貸款組織的經營管理水平。二是建立農戶信用檔案，并確保相關信息的真實性和完整性。檔案信息包括基本信息(通過公安部公民身份信息數據庫進行聯網核查)、賬戶信息(從人民幣賬戶管理信息系統自動抽取)、征信信息(從個人征信系統自動抽取)、經營信息(農戶小額信貸組織負責輸入)。三是每一筆小額信貸業務都輸入系統，并由系統根據預置參數完成業務合規性審查。四是監管機構定期使用該系統進行非現場監管，并將監管中發現的“疑似異常情況”反饋給其分支機構和地方政府主管部門，由其進行現場檢查和監督。

(四)發揮扶貧資金的杠桿作用，增強可持續發展能力。農戶小額信貸組織必須達到一定規模并具備盈利前景，才能吸引各種商業性的資金加盟，才能從金融機構融入資金，獲得持續發展的動力。政府應該將各種政策性、公益性的資金作為農戶小額信貸組織的“種子資金”，扶持其達到盈虧平衡點并發展到一定規模。一是將建立“地方扶貧基金”作為扶貧式開發的內容之一。地方政府每年從財政預算(包含轉移支付)中列支0.1—0.5％的資金，作為農戶小額信貸組織的啟動、后續增資擴股資金。對于達到一定規模并具備可持續發展能力的農戶小額信貸組織，原則上后續由社會資金進入。二是對農戶小額信貸組織給予實質性支持，包括補貼辦公費用、全額減免營業稅和企業所得稅(視同農業稅處理)。