建國初期的住宅問題與政策

一、住宅問題及其原因

住宅問題是一個社會問題。只要其產生的社會原因存在，就不會自動消失，更不會因為政權更迭而發生根本改變。建國初期即是如此。且因為農村土改的示范效應和政策上的某些失誤，導致各大城市發生分房風潮，影響了社會穩定和住宅問題的解決。

(一)住宅問題的表現

第一，房屋短缺，居住擁擠。以武漢市為例，漢口小董家二巷的一棟兩層樓房，全部使用面積88平方米，住19戶49人，平均每人使用面積僅1.08平方米；百子巷五十七號一棟木板平房，全部使用面積21平方米，住2戶14人，平均每人面積1.47平方米；生成北里一棟棚屋，面積不足6平方米，住一戶五人，平均每人占用1.2平方米。誠如當時的調查報告所說，“這種情況若就一般合理標準每人8平米來衡量，相差實在太遠。”

因為住宅短缺，許多人只好居于棚屋之中。1949年，在上海市市區82.4平方公里范圍內，住宅面積為2359.4萬平方米，其中簡屋、棚戶322.8萬平方米，占13.68％。直到1956年，上海還有100余萬人住棚房。武漢市1952年有棚戶人口365775人，約占全市人口的38％。住在棚戶里的大多數是小販、碼頭工人、三輪車工人、手工業工人以及其他勞動人民。他們無法修建新房，必須由政府負責逐步加以解決。

第二，許多房屋質量低劣，再加上維修不及時，房屋倒塌傷人事件經常發生。武漢市1951年7月中旬到下旬的不足二十天內，即有漢口建設街110號、中山大道134號、亞當七巷2號及唐家墩18號等多處房屋倒塌，壓傷四人。同年11月21日，武昌熊廷弼路房屋在一夜狂風中倒塌21棟。這種局面到1952年的時候亦未得到多大改善。在該年8月調查的633棟房屋中，保存完整的只有163棟，需要小修的214棟，大修的235棟，極為危險的25棟，如三德里220號堂屋“已經塌成鍋形，污水尺余，人往上走，隨時有塌下跌傷的危險”；漢正街640號、644號“兩房側墻向著同一條巷子傾斜，墻已經垮了一部分，現在用木柱相對支撐著。”天津市1950年的2000處公房中亟待修理的有212處，隨時有倒塌威脅、必須馬上查修的有49處。該市政府研究室的報告認為全市“房屋須要馬上大量的修理，否則損失人民生命財產的事情將不斷發生”。

第三，房屋糾紛案件激增，房屋租賃關系混亂。自民國以來，各大城市普遍存在房屋租賃關系緊張、混亂問題。在建國初期依然如此。審判機關全部民事收案的數目中，房屋案件占了很大比重，華北地區京津等大城市占50.56％，中等城市為18.45％，小城市則為5.64％。北京地區，1949年下半年房屋案件1834起，占民事案件的44.46％。1950年1月到5月，受理房屋案件1278起，占民事案件的32.54％。天津1949年下半年房屋案件4903起，占民事案件的53.01％，1950年1月到5月2343起，占32.83％。上海1949年8月到12月，房屋案件4920起，占民事案件的44.1％。1950年1月到4月，4248起，占47.15％。南京1949年6月到12月1094起房屋案件，全部是房屋租賃糾紛，占37.78％。廣州1949年11月下半月到1950年2月上半月，受理房屋案件688起，占總數的79.30％，也全部是房屋租賃糾紛。武漢1950年1月到4月，房屋案件424起，占總數的22.03％。西安1950年1月到5月受理房屋案件443起，占總數的19.78％。其中又以房屋租賃案件最多。除了歷史悠久的二房東問題以外(據武漢市的調查，該市二房東控制的房屋占總數的一半以上)，最普遍的是騰房糾紛、欠租與調整租金問題及房屋修繕問題。

(二)住宅問題的原因

上述問題很大程度上是歷史造成的。自清末以來，特別是抗日戰爭以來，戰爭頻仍，社會動蕩，房屋損毀不斷，絕對數量呈遞減趨勢。1949年，河北省保定市倒塌房屋1820間，河北省通縣倒塌破漏不能居住者達10455間，占總數(共有公私房產35833間)的29.17％。武漢市解放三年后，全市人口由抗戰前的90萬增加到130萬，房屋棟數則減少10177棟，面積減少7228畝，現存的大多數磚木房屋都超過保固期限。

另一方面，由于經濟崩潰，房產稅較高，租金收益偏低。據武漢市調查，在有租金收入的546棟房屋中，收益達到房地產稅額一倍以上到兩倍半的約占38％，二倍半以上至三十倍的約占26％；租額只在房地產稅額一半以內以及剛夠納稅的占20％；不夠繳納房地產稅的有89棟，約占16％。這極大影響了業主修繕房屋的積極性。武漢市永安里的業主胡承港公開對住戶講：“對不起，租金只有幾個，你們幫點忙修一下吧!”

房屋越缺乏，住宅問題越顯嚴重。投機分子便從中鉆營倒兌，漁利為業。有的拉攏勢力，霸占房屋，集體抗租，如天津“南市的大部二房東利用幫頭黑旗隊霸占房屋，倒兌營利而不向房東交租，也不叫漲租，每間月租只有幾元。”跑房合的鉆營倒兌更普遍存在。甚至有一部分房東，勾結勢力，養打手趕房客，借以再轉租轉兌。有些經租房屋的職員，背著房東倒兌，從中取利。

另外則是由于土改的消極影響。在解放前夕的土地改革運動中，“某些個別城市曾錯誤地實行沒收房屋，或不確定不保護房屋所有權，不問具體情況無條件無限制地強制壓低房屋租額等辦法”，導致許多城市居民以為“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不繳，甚至以為可以平分城市的房產”，紛紛抗租甚至強占房屋。其中較早碰到這一問題的是濟南市。該市在剛解放時貿然提出“人人有屋住”的口號，導致房客不交租，房東不修房屋，不出租房屋及拆房。最后連中共中央在內部文件里也承認對此束手無策。后續解放的城市在此問題上都持謹慎態度，明確宣布保護私人產權。但群眾已經受到土改的消極影響，紛紛抗租欠租，要求平分房屋。如河北省保定某居民街不交租戶達53％以上，唐山市不交租戶占58％。天津市一個抗屬要求房管局給他找房子，理由是：“先給我幾間房子，將來分房時我就不搬家了。”有的縣城居民甚至自行組織起來沒收、分配地主在城里的房屋。房東也開始產生顧慮，不敢收租、不管修房。出現有的“房主怕分配房屋，致將房屋分散、送禮、變賣或由大房改小房，樓房改平房，堵大門走小門，乘下雨扒房變賣磚木等現象”。江蘇省泰州市1953年1月到1954年2月，申請拆房的達3400多間，占全城區房屋的6％，批準拆掉1600多間。有的房主以為出租是剝削行為，遲早會被政府收走，要求把房子交給政府，爭取“進步”。

大量軍隊和機關非法占用民房以及使用不當也是加劇房荒的一個重要原因。武漢市機關、團體、學校占有房屋7088棟，占全市房屋總數的12.7％以上。漢口江漢路南段的76個鋪面房屋中，公家住用49棟，其中非鋪面營業單位占29棟。“公家大量住用民房，即減少了市民住房和工商業用房，特別是在某些繁華的街道上，其情形更為突出。”另一方面，各單位在撥到公房后，就視為已有，機關遷出或人員減少后常私下轉讓，或把房屋空閑起來，不愿繳回房管機關，另行分配。所有這些不顧政策法令和不顧影響的做法，助長了各種陋習的發展和增加了房荒的嚴重性。

二、埋下隱患的新民主主義住宅政策

對于房荒問題，新中國政府的態度堅決而明確。還在1949年就公開宣布：“人民政府將來是一定要修筑多量的城市房屋來解決市民的住宅問題的。”這也是蘇聯早已確立的政策。但如何解決則是一個需要重新研究的問題。

按照國外和解放前的經驗，無非有兩種辦法：一是增加房屋供應，由政府建設公共住宅或采取各種措施獎勵私人建筑住宅；二是對現有房屋實行房租管制，強制空屋出租，限制租金，限制退租以及修繕損壞房屋等。根據當時的情況，政府是沒有力量建筑足夠房屋的。“今天國家的資財主要是用于進行人民革命戰爭和用于恢復和發展生產，不可能投下大量資本來修筑房屋。”

因此就需要鼓勵私人資本來修建房屋和充分利用私人房屋。但是，“要使私人資本愿意投入房屋的建造，就必須保護房屋的所有權并允許其正當合法的租賃，讓資本可以運轉，房主有利可圖。”如果不采取這樣的方針，而采取相反的方針，如沒收房屋，或不確定不保護房屋所有權，不問具體情況無條件無限制地強制壓低房屋租額等辦法，結果就會造成城市房屋的破壞。因為當修蓋房屋無利可圖而房屋所有權又無可靠保障時，不僅沒有人愿意花錢去蓋新房屋，而且連舊有的房屋也沒有人管，沒有人修，甚至任意拆賣，結果使得人民沒有足夠的房租住，對于人民反而極為不利。因此，新中國政府房屋政策的基本精神是尊重、保護和充分利用現有的私人房屋，實行房租管制。

那么為什么不采取平分城市房屋的政策呢?這是土改之后城市里的主流民意。當時在理論上是這樣解釋的。因為城市私有房屋和農村私有土地在性質上有根本區別。農村的土地是自然物。人們雖然可以開辟，但卻不能創造一塊土地出來。因此，地主占有土地并利用土地對農民進行極其殘酷的剝削，這種土地所有權制度是封建性質的，是我們民族被侵略被壓迫、窮困和落后的根源，是我們國家民主化工業化獨立統一和富強的基本障礙。這種土地制度是必須廢除的。實行耕者有其田的制度是新民主主義的基本任務。但是城市房屋卻與此不同。房屋不是自然物，而是勞動的產品。在商品生產的社會里，房屋就是一種商品。建筑房屋需要一定的投資，而且要經常出資加以修繕，常利用房屋的投資收取租息，它就成為一種資本。因此城市里私人房主對房屋的占有，一般不是封建性質，而是資本主義性質，應當和其它官僚資本以外的私人資本的所有權一樣受到保護，承認其所有權，并保護這種產權所有人的正當合法的經營，包括出租。對于房東和房客站在平等地位用自由協商的方式議定的房租，租額在扣除房屋償還金部分后，大體上相當于社會上的正當的平均利潤，可以認為是資本主義性質的剝削，在新民主主義社會里是允許存在的，并予以保護。當然，對官僚資本和罪大惡極的反革命分子的房屋，經調查確實后，應由人民民主政府依法判決，予以沒收，歸國家所有。少數官僚資本家或豪紳惡霸，以政治權勢壟斷多量房屋，收取高額房租，并且經常勾結官府，扣押打罵窮苦房客。這種房租，是一種特殊形態的高利貸，可以認為是封建主義性質的剝削，則應取消。

根據上述分析，新中國住宅政策的基本原則是：第一，承認并保護私人房屋產權，禁止任何人和團體侵占其所有權。第二，允許私人房屋的出租，但租約須由主客雙方自由協議訂立。對于憑借特權強占強賃房屋者，應嚴厲禁止，務必使房屋的租賃能在自由協議的方式底下進行。第三，租額不得過高，但是也不宜過低，原則上應當是除掉房屋折舊賠償金和必要的修理費用部分后，房租中的盈利部分大體上相當于社會上正當的平均利潤。第四，在租約有效期間，房主必須依約修理房屋，并不得任意增加租價或強令房客搬家；房客也必須依約按時繳納房租，不得故意拖欠不交，對于房屋內部的設備也應當加以保護。第五，雙方發生糾紛時，應本調解精神，自行協議解決；協議不成時，可由人民政府仲裁或由任何一方聲請人民法院處理。第六，人民政府有權保護城市的房屋，并督促房主進行必要的修建，不能聽任有用的房屋拆毀倒塌。對于私人所有的房屋、地產，政府并要按累進制分等征收一定的捐稅。

可以說，這份文件在理論上比較好的回答了群眾關心的是否平分房屋的問題，所制定的依靠私人力量解決房屋問題的政策既保護了私人產權、又照顧到房客的利益，是當時所能采取的最好的政策。但其對私人財產權保護的局限性又是相當明顯的。這不但為以后的私房改造打下了伏筆，更為實踐中政策的執行制造了麻煩。

三、新民主主義房屋政策的失敗與原因

根據中央精神，各地制定了相應的房屋法律和政策。其核心內容是限制租金、限制退租、強制空屋出租等內容。這部分內容和國民黨時期一脈相承。但也有一些反映新時代的內容，其中最重要的是對私人產權的確認和重申。這是針對土改的消極影響所制定的。如武漢市《保護房屋私有產權布告》(武漢市房產字第一號，1949年11月20日)：“凡屬私有房屋，得由業主出租、典押、買賣及合法經營之自用，任何機關、團體、學校、部隊、個人不得侵占。部隊、機關、團體、學校如因特殊事故借用私有房屋至一月以上者，應履行租賃契約，不得損毀生財房屋及妨礙營業與居住自由。”《東北城市房產管理暫行條例》(1950年3月28日)：“本條例保障私人合法財產及照顧房主房戶雙方利益原則制定之。政府依法保護各階層人民房屋所有權與合法經營，任何機關團體或個人不得非法侵占，允許私人房屋自由買賣出租典押轉讓。”《上海市房屋租賃暫行條例(第六次草案)》：“強借勢力強占他人房屋，經業主或管理人或有合法租賃權人催告而不遷讓者，處以相當金額之罰金，并應判令遷讓。其事實發生在本條例施行前者亦同。”

但在實踐中，左傾觀點和做法依然盛行。在干部方面，普遍出現寧左勿右的情形。如對租金的調整，一般應采取主客雙方自由協議的方式。但據最高人民法院的報告，過去各地在處理房租糾紛時，明確掌握“主客兩利、保養房產”的原則不足，偏于照顧房客的經濟情況，而對房主利益照顧較少。天津市人民法院對核定租金的判決，一般均低于主客雙方自由議定的租金。北京市有的干部只看到當事人目前的利益，而忽略了長遠的更大的社會利益，把窮人觀點誤作階級觀點，把房主房客關系看作地佃關系，故而一般多把租額壓低些，直接妨礙保養房屋和鼓勵私人修建房屋。

武漢市法院在處理房屋問題時，對“主客兩利”原則執行得不夠，聽任當事人自行減免房租，模糊了當事人對城市房屋政策的了解，削減了房主應得的利益。甚至對待是非相當明確的強占騰房訴訟，有些法院也“多半照顧住戶實際需要，遷就其強占房屋的違法行為。這就無異使非法的強占行為獲得了合法的保障，不僅房主在思想上搞不通，住戶間也散布了不良影響，認為強占房屋不算一回事，到法院最多是挨一頓批評，從而降低了政策法令在群眾中的威信。”

更有甚者，湖南省宜章縣人民政府1953年“順從民意”，將該縣地主在城市的房地產，除直接用于工商業的房屋以及自住房屋外，一律沒收，分配給群眾居住。最荒唐的是湖南嘉禾縣熱敏政府，根據群眾意見，以該縣系明末立縣，縣治原為李家村，應以農村中的村莊同樣看待，在縣城實行土改，事前也未請示省政府。

在群眾方面，農村土改的消極影響遺留更多，且因為政府工作的偏頗趨于頑固。1950年，內務部地政司報告中說：“房主怕分配房屋，致將房屋分散送禮變賣或由大房改小房，樓房改平房，堵大門走小門，乘下雨扒房變賣磚木等現象。”“房客方面有的仍企圖平分房屋，住房不交租，甚至有的集體抗租。”1952年，武漢市調查發現：“有的業主還不了解政府保護私有房地產權的政策，以為出租房屋是非法行為。”1953年，武漢市人民法院工作報告稱，該市有些房客對城市房屋的政策法令認識不足或明知故犯。例如李宗耀等61個人占住陳少山在耕莘里和鳳凰街的房屋，自武漢解放以來既不承租，又不按期繳納合理租金。要他們搬家，個別房客竟說：“耕者有其田，住者有其屋。”又如丁丹卿承租廖明易民權路221號鋪屋，每月租金六石五斗三道機米，自武漢解放后，丁就拖延租金不交，要求“先行減租，再談欠租，否則這個問題就不能解決。”有的房主不明了政策，不敢追索租金，以致房租積壓過多，難于短期付清。例如房主王功驥等在解放前逃跑，回到武漢以后，不敢要房租，積壓一年之久。

房主收不到租金或租金過低，甚至房屋所有權都岌岌可危，必然不會去修繕房屋更不要說投資房屋建筑了。如武漢市自解放到1953年8月止，建商店43起，住宅36起。其中1952年建筑商店33起，住宅22起，1953年商店10起，住宅14起。有的房屋所有者為免除后患，干脆把已有的房屋賣掉。從1953年元月份起到八月份止，私人出賣房屋達122起。天津市每年雨季到來即陸續發生塌倒房屋、死傷人命的事故。1954年7、8兩月共塌房891間，傷50人，死7人。最嚴重的是7月23日暴雨后，市民于恩和所住房屋墻倒屋塌，砸死兩個小孩，砸傷父親和妻子。某危房住戶不愿意搬家，后經強制搬出，剛搬出房子就倒了；另外一戶因強制不及，房倒砸死二人傷一人。

事實證明新民主主義的房屋法律與政策是失敗的。這一失敗說明，有些學者認為建國后的一大失誤是沒有堅持新民主主義理論與政策的觀點值得商榷。第一，新民主主義政策本身有重大缺陷。就住房政策來說，就是對私人產權的壓縮和最終消滅(國有化)的態度。第二，新民主主義政策的放棄固然有領導人個人意志的原因，但最主要的還是在實踐中貫徹不下去。其出路有二：要么放棄，回歸對私人產權的承認；要么前進，徹底否定私有制。建國后的社會條件注定走后一條路。私房社會主義改造的啟動證明了這一點。

(作者為中國社會科學院法學研究所圖書館副館長，法學博士)

(責任編輯 李晨)