村鎮(zhèn)銀行的法學(xué)思考

摘要：我國村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展過程中存在著目標(biāo)定位、發(fā)起人資格限制、法入治理、經(jīng)營環(huán)境等多方面的問題，要解決以上問題，需要從財政稅收法、擔(dān)保法、公司法等多個法律入手，創(chuàng)新出適合村鎮(zhèn)銀行的法律制度。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)銀行；問題；法學(xué)思考

2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該決定提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，并作出了許多突破性規(guī)定，這標(biāo)志著農(nóng)村金融改革步人新階段，新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展是其中的一個重要部分。本文主要探討新型農(nóng)村金融機構(gòu)之一村鎮(zhèn)銀行的問題，并從法律方面提出一些思考。

一、村鎮(zhèn)銀行存在的問題

自2007年年初以來，銀監(jiān)會出臺了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》以及一系列行政許可實施細(xì)則文件，后經(jīng)國務(wù)院同意，銀監(jiān)會決定擴大調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策試點范圍，將試點省份從6個省(區(qū))擴大到全部31個省(區(qū)、市)。目前已有幾十家村鎮(zhèn)銀行獲準(zhǔn)開業(yè)，這標(biāo)志著農(nóng)村金融改革步入快車道。這些規(guī)定在得到肯定的同時，也出現(xiàn)了一些質(zhì)疑之聲，困擾著村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。

1、目標(biāo)定位問題。村鎮(zhèn)銀行旨在解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)“網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分”等問題，但村鎮(zhèn)銀行機構(gòu)網(wǎng)點少，從業(yè)人員少，資本規(guī)模小。這種狀況決定了其在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，資產(chǎn)規(guī)模不可能太大，機構(gòu)網(wǎng)點不可能太多。這樣一來，就與該制度設(shè)計目標(biāo)存在差距。

2、主發(fā)起人資格限制問題。村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人限制為“銀行”一直為各方所詬病，民間資本要求擴大到實業(yè)機構(gòu)，其他金融資本也要求主發(fā)起人資格突破“銀行”的限制，擴大至非銀行業(yè)金融機構(gòu)乃至證券機構(gòu)和保險機構(gòu)。因而，能否按照公平原則放寬主發(fā)起人準(zhǔn)入條件值得關(guān)注。

3、法人治理問題。村鎮(zhèn)銀行雖然都按照《公司法》和監(jiān)管部門的要求進行了法人治理建設(shè)，但一方面，由于發(fā)起行強大的資源支持和影響，村鎮(zhèn)銀行獨立法人自主決策無法體現(xiàn)出來，分支機構(gòu)管理式的傾向明顯。部分村鎮(zhèn)銀行發(fā)起銀行與其他股東間就投資額度、董事名額分配等問題往往難以達成一致意見，導(dǎo)致其他股東的積極性難以調(diào)動。

4、經(jīng)營環(huán)境問題。村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營環(huán)境亟須改善。主要表現(xiàn)為：無法獲得與農(nóng)村信用社一樣的支農(nóng)再貸款支持；尚未獲得穩(wěn)定性較好的農(nóng)田水利、以工代賑等涉農(nóng)性的財政資金對口支持；缺乏統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策支持，除個別地區(qū)稅務(wù)部門明確在營業(yè)稅上對村鎮(zhèn)銀行按照3％的稅率計征外，大部分村鎮(zhèn)銀行試點地區(qū)始終以沒有減免依據(jù)不予答復(fù)。

二、村鎮(zhèn)銀行的多元法學(xué)思考

(一)村鎮(zhèn)銀行的財政稅收法思考

村鎮(zhèn)銀行的構(gòu)建和發(fā)展，從法律上說，不能僅著眼于金融法，還要從財政稅收法的角度來采取相應(yīng)措施。實際上，各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展無不依賴于政府在財政政策方面的大力支持。日本1977年底的農(nóng)貸累計額為13萬億日元，而當(dāng)年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只有10萬億日元；美國的三家農(nóng)業(yè)銀行，聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中間信貸銀行和合作社銀行在創(chuàng)建初期都由政府墊付巨額的創(chuàng)辦資本；法國政府每年撥給農(nóng)民的年度預(yù)算中，要撥出一部分貼息資金給法國農(nóng)業(yè)信貸銀行，以鼓勵農(nóng)業(yè)投資；英國一些農(nóng)村信貸機構(gòu)則從政府那里取得無息貸款，作為自己的信貸資金。

因此，在構(gòu)建我國的村鎮(zhèn)銀行時，要運用宏觀調(diào)控的法律手段，財政要投入資金，可考慮把政府支農(nóng)資金轉(zhuǎn)作村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機構(gòu)的保證金，1萬元的財政保證金，村鎮(zhèn)銀行就可以擴大成5萬元的貸款，這樣可使支農(nóng)資金發(fā)揮更大的效果。同時采用價格保護、稅收優(yōu)惠、利差補貼、提供低息或無息貸款、風(fēng)險補償?shù)却胧┪渌Y本進入農(nóng)村。但是，政府的財政支持并不意味著政府可以干預(yù)農(nóng)村金融機構(gòu)的正常經(jīng)營，否則，有可能重蹈農(nóng)村合作基金會的覆轍。

(二)村鎮(zhèn)銀行的擔(dān)保法思考

擔(dān)保問題是村鎮(zhèn)銀行構(gòu)建和發(fā)展中的一個關(guān)鍵問題。農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民可供擔(dān)保的財產(chǎn)很少，如果嚴(yán)格按照擔(dān)保法的規(guī)定執(zhí)行，大量需要貸款的農(nóng)民將無法得到貸款?，F(xiàn)有的農(nóng)村信用社之所以未能很好地為三農(nóng)服務(wù)，擔(dān)保問題無法解決就是一個重要原因。筆者認(rèn)為，可以從三方面人手來解決擔(dān)保問題。

1、實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化。這是指農(nóng)村土地、房屋、山林等農(nóng)村資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)擁有者將其擁有的資產(chǎn)通過出租、抵押、合作或者入股等方式，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本來經(jīng)營，獲取經(jīng)濟利益。要建立農(nóng)村資產(chǎn)資本化的經(jīng)營機制，必須加速農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度特別是土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

目前我國還沒有從根本上對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行改革，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民缺乏符合銀行或其他金融機構(gòu)規(guī)定可供抵押的合格資產(chǎn)。實際上，在世界農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐中，農(nóng)地金融制度作為農(nóng)村金融體系不可分割的一個部分，在促進農(nóng)地資源優(yōu)化配置，促進農(nóng)-業(yè)信貸資金投入，提高農(nóng)業(yè)效率與競爭力等方面發(fā)揮了十分重要的作用。構(gòu)建適合國情的農(nóng)地金融制度，適時地成立專門的土地銀行，實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)的資本化，可以提高資源的利用效率，讓農(nóng)民真正成為土地的主人。

2、創(chuàng)新?lián)７绞?。在農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展金融真正需要利用的是農(nóng)村特有的誠信機制：農(nóng)民收入不高，但是人們的流動性低，博弈次數(shù)多，人與人之間一般有大量的宗族裙帶關(guān)系，在這種情況下，收入低影響償債信譽這一點可以被農(nóng)戶之間的信用合作所彌補。在我國已經(jīng)試點的新型農(nóng)村金融機構(gòu)里，就有很多地方采用了聯(lián)合擔(dān)保的貸款制度，如：河南濮陽市農(nóng)村貸款互助合作社就采用了小組擔(dān)保貸款制度(一般三戶為一組)，另外，還可以通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村成立擔(dān)保協(xié)會的方法來解決。

3、敢于發(fā)放信用貸款。要改變現(xiàn)有銀行一般只發(fā)放擔(dān)保貸款，不敢放信用貸款的現(xiàn)狀，在農(nóng)村金融實踐中，有必要增加信用貸款的比重?？赏ㄟ^評定農(nóng)戶信用等級，完善征信體系來降低風(fēng)險。在鄉(xiāng)村中，由農(nóng)民們一致公認(rèn)的、口碑好的村干部或者村民擔(dān)當(dāng)專職的信貸員，建立農(nóng)戶信用等級評定小組，對貸款農(nóng)戶的信用程度、經(jīng)濟實力、經(jīng)營能力、償債能力等進行綜合評定，評出相應(yīng)的信用等級，對其中符合信用等級發(fā)給授信額度不同的貸款證。

只有保障農(nóng)民貸款的收益性、安全性，才能吸引各類金融機構(gòu)進入該市場謀取利益。

(三)村鎮(zhèn)銀行的公司法思考

村鎮(zhèn)銀行采取公司制的組織形式，使金融組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰化，實際上吸取了我國合作金融產(chǎn)權(quán)不清的制度缺陷的教訓(xùn)。

1、組織形式。村鎮(zhèn)銀行可以采取有限公司和股份有限公司兩種形式，根據(jù)《暫行規(guī)定》，采取股份有限公司方式設(shè)立村鎮(zhèn)銀行只允許采取發(fā)起設(shè)立方式。這在試行階段是有其合理性的，但是在未來應(yīng)該允許募集設(shè)立，尤其是私募設(shè)立，這有利于充分吸引社會閑散資本，完善治理結(jié)構(gòu)。

2、治理結(jié)構(gòu)。從管理成本的角度來看，因為村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模相對較小，尚未達到規(guī)模經(jīng)濟，過分復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)對村鎮(zhèn)銀行可能是不合適的。因此，雖然按照《公司法》來組建，《暫行規(guī)定》第30～37條規(guī)定的村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)比《公司法》要求更為簡單。但是也有一些規(guī)定影響了村鎮(zhèn)銀行法人治理結(jié)構(gòu)的均衡，如：最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20％，單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方、單一非銀行金融機構(gòu)或單一非金融機構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10％。這種規(guī)定使得在實踐中銀行業(yè)金融機構(gòu)一股獨大，難以形成股權(quán)制衡，對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展不利，有必要隨著實踐的開展，逐步放開其他投資者的入股比例，健全村鎮(zhèn)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。