論高校學生管理權力的權限與擴張

摘要：防止權力濫用，必須對權力進行限制、規范與監督。加強權利保障，必須建立有效權利救濟機制。由于現行法律對高校學生管理權規定不明、界定不清，使得本處于優勢地位的高等學校在行使學生管理權時，極易傷害既處于不平等地位又缺乏有效救濟機制的學生權益。因此，對高校學生管理權力的性質進行界定、權限進行限制與制約，建立有效的學生權利救濟制度，是規范高校學生管理行為，防止高校濫用學生管理權力，保障學生合法權益的重要路徑。

關鍵詞：高校；學生管理權力；行使；界定

隨著中國社會法治進程的加快，學生的法治觀念、維權意識不斷增強，給傳統的高校學生管理理念與管理體制提出新的挑戰。新舊教育理念的碰撞、新舊價值觀念的矛盾和現實學生權利與學校權力的沖突，不得不讓我們重新審視高等學生管理權力的范圍與權限。

一、高校學生管理權與高校學生管理權力

學界對高校學生管理權有不同的兩種觀點。第一種觀點認為，高校對學生的管理權是一種行政管理權力。高等學校處于教育行政管理系統中的最低層級，是行政機關的附屬物，代表國家行使對高校學生的管理權力。第二種觀點認為，高校對學生的管理權是平等主體之間的民事權利。在教育市場化的進程中，教育演變成為一種服務。高校是教育服務的提供者，學生是教育服務的消費者。高校與學生形成的法律關系，實質上是一種平等主體之間的教育服務合同關系。

筆者認為上述兩種觀點均不切合中國現實。前者受中國計劃體制影響，過于保守；后者受市場理念的影響，過于激進。高校對學生的管理實質是對學生的行為進行教育、引導和約束的行為或活動。它既包涵以隸屬性為主要特征的縱向性行政管理行為，又包涵以平等性為主要特征的橫向型民事管理活動。前者，高校充當教育行政管理主體。后者，高校充當民事行為的民事管理主體。高校學生管理權，既具有行政管理權力特質，又具有民事管理權利特質，是一種復合性的管理權。

高校學生管理權力僅是高校作為教育行政管理主體享有的行政職權的體現。本文從高校學生管理權力的屬性及其權限與擴張試作闡述，以求對中國高等教育改革有所裨益。

二、高校學生管理行政權力的限定與行使

(一)高校學生管理權力行使的主體應是法律授權的高等學校

行政權力行使應當由行政機關或授權組織實施。現行國家政府及相關教育職能部門等行政機關是法定的行政主體。但隨著我國市場經濟的發展，政府職能的轉變，法定教育行政主體無法也不可能完全實施高校學生管理權力。因此，國家通過立法，以法律的形式授權高校行使部分學生管理權力，以達到國家“簡政放權”之目的。從某種意義上講，作為教育行政管理權延伸的高校學生管理權力，隸屬于行政權力。非法定授權的主體，不享有高校學生管理權力，不能充當教育管理行政主體。

(二)高校學生管理權力行使的范圍由法律、法規明確規定

行政權與立法權、司法權最大的不同，就在于行政主體行使行政職權時擁有較大的自由裁量權。作為獨立法人地位的高校，行使高校學生管理權力時，也擁有較大的自由裁量權。但這種自由裁量范圍是有邊界的，應嚴格限定在法律、法規授權的范圍內，不能任意擴張。即使是在法定的范圍、幅度內，也要遵循一定的標準和原則。縱觀現行法律、法規之規定，法律明確授權高校行使的國家教育行政權力只有《學位條例》第8條規定的學位認定授予權。其他如《高等教育法》第31、32、33條，《教育法》第28條所規定的被普遍稱之的招生自主權、教學組織實施權、學生的獎勵處分的決定權等有關高校學生的管理權在性質并未像學位“授予”權那樣明確清晰。這些“權”究竟是法律的授權還是高校作為民事主體享有的民事權利，規定比較模糊。所以在現行高等教育實踐中，出現了有學校超越法律、法規制定對學生較為苛刻的內部規定，嚴重剝奪、限制和侵犯了學生的合法權益。甚至出現有高校借行政權力之名，濫行民事權利的現象。一個無法回避的現實是：由于我國現行法律、法規對高校學生管理權規定模糊、界定不清，從而導致司法實踐難以操作，許多案件被排斥在法院的大門外，造成學生訴學校管理侵權的糾紛游離于訴訟這一底線的救濟程序之外，形成“權力缺監督，權利少救濟”的不良現象。

無庸置疑，通過立法進一步明確高校學生管理行政權力，成為高等教育法治化進程中必要環節。縱觀現行有關的高等教育法律和法規，結合高等教育實際情況，高校學生管理行政權應該限定在與學生畢業證、學位證的頒發與獲得直接相關的管理權。并且，這種行政管理權應體現在學生的整個高等教育過程中：首先，學校對學生的招生自主權；其次，學校對學生在校學習期間的學籍管理權；第三，學校在學生學業結束時對學生畢業證、學位證的授予權。

(三)高校學生管理權力的行使必須堅持以合法、合理為原則

第一，高校行使學生管理權力要合法。“無法律即無行政”。高等學校行使作為行政權力延伸的高校學生管理權力，也必須堅持行政合法原則。高校學生管理權力的行使，不僅行使的主體要合法、而且行使權力的內容還要合法、行使權力的程序更要正當。主體合法、內容合法、程序正當，是高校行使學生管理權合法運行的必然要求。

第二，高校行使學生管理權力要合理。高等學校行使高校學生管理權力，還必須堅持行政合理原則。高等學校行使學生管理權力，根據法律、法規的規定，享有一定的自由裁量權。但這種自由裁量不是任意的，是有限度的，應當以合法性為基礎，努力做到客觀、適度和符合理性，并在一定的范圍和幅度內，堅持平等、比例，不得濫用學生管理權力、侵犯學生的合法權益。根據行政合理原則的要求：首先，高等學校在運用學生管理權力、實施學生管理行為時，應當給予作為管理相對人的學生以平等對待。其次，高等學校在實施學生管理行為時，應當在學校利益、公共利益與學生利益之間全面平衡，采取對學生權益造成限制或損害最小的行為，不能超過必要限度。最后，高校在行使學生管理權力過程中，必須充分尊重和保障作為相對人的學生有獲得通知的權利、陳述權利、抗辯權、申訴權等權利。合法運用職權，合理裁量職權，是民主政府、法治政府在高等學校學生管理權行使的應有之義。

三、建立和完善高校學生管理權的監督機制

正是由于高校具有行政主體與民事主體的雙重法律地位，所以在我國高等教育體制改革過程中，為防止高校在學生管理權力行使時，假借民事權利，濫用管理權力，損害學生的利益，國家應通過立法的形式明確限定高等學校的學生管理權力范圍，規范高校學生管理行為，并建立與教育行政行為有關的特殊的救濟機制。這種特殊救濟機制的建立，筆者認為應主要體現在如下兩個方面：

(一)行政救濟機制

“無救濟則無權利”。誠然，2006年教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》在明確學校對學生的紀律處分權等實體權力時，進一步明確了學生申訴救濟程序，對規范高校學生管理行為、促進高校法治建設起著重要的里程碑式的意義，是一次巨大的飛越。但是，《普通高等學校學生管理規定》畢竟是教育部的部門規章，位于較低的法的效力等級，而且也未明示學生能否提起行政訴訟，從而導致對高校學生管理權力仍缺乏有效監督。

權力的擴張性決定了必須加強對權力行使的監督，否則極易被濫用。高校學生管理權力也不例外。為此，引入正當程序和司法監督，建立相應的教育行政復議制度和教育行政訴訟制度至關重要。

首先，引入正當程序原則，建立完善的教育系統內部的教育行政復議制度，規范高校學生管理行為。通過立法在明確高等學生管理權力權限的前提下，進一步建立和規范高校學生管理權力行使的程序，尤其是高等學校內部行使學生管理權力的行使程序與學生權利的救濟程序建設。

其次，引入司法監督制度，建立和完善教育行政訴訟制度，制約高校學生管理行為。通過教育行政訴訟制度的建立，引入司法審查機制，既有利于進一步限制和規范高校學生管理權力行使，還有利于學生權利的外部救濟程序完善，更有利于司法權威的樹立和司法終局制度的建立。

(二)爭議的訴訟選擇機制

高校學生管理權的雙重性，決定了高校在角色沖突中極可能為實現自己的最大的利益，混用或者濫用高校學生管理權，損害學生的合法利益。因此，賦予學生對學校管理行為不服之爭議解決的民事與行政程序的選擇權，并保障這種選擇權有效行使，對于監督高校學生管理權行使有著非常重要的作用。

當學生對學校的管理不知是具有行政權力屬性的行政行為還是具有民事權利屬性的民事行為時，宜從保障處于“低位階”的被管理的學生的權利出發，只要管理行為確定地作用于學生，均可以先假定為行政行為。當學生認為這種管理行為侵害自己的合法權益時，可以提起行政訴訟。至于是否是行政爭議，由法院來最終審查認定和受理。當為行政糾紛，法院應通過行政訴訟程序解決該爭議；當為民事糾紛，應主動告知學生可以重新向法院依法提起民事訴訟，解決爭議與糾紛。一般而言，法院只能在這兩種性質的糾紛中進行選擇，不得以不是法院的主管范圍而拒絕受理。從而在司法程序上，有效地引入司法審查機制，建立起對學生權益保障的司法終結機制。

保障學生的受教育權利，規范高校學生管理行為，是當前高等教育體制改革的兩個重要宗旨。然而，準確認識高等學校學生管理權力性質，正確界定高等學校在學生管理過程中的行政權力屬性，明確高等學校學生管理的教育行政權，并引入復議和訴訟救濟機制，正是實現這兩個宗旨之根本和保障。