我國(guó)海事調(diào)查與國(guó)際規(guī)則的差異分析

摘 要：以2008年5月在IMO第84次海安會(huì)上通過(guò)的《海上事故或事件安全調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》為背景，從安全調(diào)查制度與我國(guó)海事調(diào)查制度的差異入手，對(duì)我國(guó)海事調(diào)查的法規(guī)建設(shè)、海事調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)整、海事調(diào)查國(guó)際合作以及調(diào)查報(bào)告和安全管理建議幾個(gè)方面進(jìn)行了探討，力求為我國(guó)海事調(diào)查盡快與國(guó)際上接軌提供一點(diǎn)微薄的建議。

關(guān)鍵詞：海事調(diào)查；安全調(diào)查；差異；發(fā)展方向

中圖分類號(hào)：U697 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-7953(2009)02-0020-03

《海上事故或事件安全調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）已于2008年5月在IMO第84次海安會(huì)上通過(guò)，并納入《SOLAS公約》第Ⅺ章1部分，將于2010年1月1日開始生效實(shí)施。比較《規(guī)則》與我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)立法規(guī)定以及海事調(diào)查實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)許多沖突的地方，有些《規(guī)則》有的規(guī)定我國(guó)國(guó)內(nèi)無(wú)相關(guān)規(guī)定，有些《規(guī)則》的規(guī)定與國(guó)內(nèi)法規(guī)規(guī)定相沖突。因此《規(guī)則》強(qiáng)制性內(nèi)容的生效實(shí)施將對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的海事調(diào)查規(guī)范、海事調(diào)查實(shí)踐、海事調(diào)查官員調(diào)查水平等方面都將帶來(lái)較大影響。本文從《規(guī)則》對(duì)我國(guó)海事調(diào)查的影響，淺談我國(guó)海事調(diào)查的發(fā)展方向。

1 《規(guī)則》與我國(guó)海事調(diào)查制度的異同

《規(guī)則》由總則、強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和推薦標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)部分共26章組成，內(nèi)容涉及海事安全調(diào)查機(jī)構(gòu)及其調(diào)查權(quán)力、船旗國(guó)與海事實(shí)質(zhì)利益國(guó)之間關(guān)于海事的通知、協(xié)商調(diào)查、合作調(diào)查、船旗國(guó)重大海事的調(diào)查責(zé)任、事故調(diào)查獨(dú)立性等原則、事故報(bào)告及調(diào)查程序、海事調(diào)查取證過(guò)程中船員利益的保護(hù)、推薦做法等?！兑?guī)則》的目的是為各國(guó)開展海事調(diào)查提供一個(gè)通用做法，《規(guī)則》強(qiáng)調(diào)海事調(diào)查并不旨在判明和追究責(zé)任，《規(guī)則》中定義的海事安全調(diào)查是以防止事故再次發(fā)生為目的的調(diào)查。

該規(guī)則具有五個(gè)鮮明特點(diǎn)：明確了沿岸國(guó)、船旗國(guó)及相關(guān)國(guó)家的水上交通事故調(diào)查權(quán)利義務(wù)（主要是義務(wù)）和合作原則；明確了海上事故和事件的定義和被調(diào)查對(duì)象的范疇；公布了事故調(diào)查報(bào)告規(guī)定內(nèi)容、時(shí)限要求及公布形式；確定了事故調(diào)查的責(zé)任、形式和原則要求；引入《海上事故發(fā)生后公平對(duì)待海員的指導(dǎo)方針》，強(qiáng)調(diào)了在海事調(diào)查取證過(guò)程中對(duì)海員權(quán)益的保護(hù)。《規(guī)則》對(duì)海事調(diào)查船旗國(guó)與海事實(shí)質(zhì)利益國(guó)之間的合作調(diào)查協(xié)議海事調(diào)查程序、事故調(diào)查報(bào)告格式及內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一，并為沿岸國(guó)和船旗國(guó)提供一個(gè)履行IMO公約的指導(dǎo)方針，促使各國(guó)的海事調(diào)查工作進(jìn)一步規(guī)范化和程序化。為保障全球海運(yùn)安全、保護(hù)海洋環(huán)境提供優(yōu)化建議和管理措施。事故調(diào)查規(guī)則的強(qiáng)制實(shí)施可以進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)的海事調(diào)查工作，確定海事調(diào)查官的法律地位，明確事故調(diào)查的法律性質(zhì)，以達(dá)到促進(jìn)航行安全，防止海洋污染的目的。

《規(guī)則》主要由澳大利亞、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家負(fù)責(zé)起草，這些國(guó)家都有一整套完備的海事調(diào)查法規(guī)，例如英國(guó)已經(jīng)頒布了《商船航運(yùn)法》，澳大利亞于2003年通過(guò)了《運(yùn)輸安全調(diào)查法案》，德國(guó)早就實(shí)施了《聯(lián)邦水路法》、《聯(lián)邦海上運(yùn)輸法》和《聯(lián)邦事故調(diào)查法》，美國(guó)立法有《1974年獨(dú)立調(diào)查團(tuán)法案》。同時(shí)英、美等一些歐美國(guó)家的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行設(shè)置獨(dú)立的事故安全調(diào)查機(jī)構(gòu)的模式，如英國(guó)的海事調(diào)查委員會(huì)（MAIB）與美國(guó)的國(guó)家交通委員會(huì)（NTSB）。因此，這個(gè)規(guī)則的內(nèi)容具有明顯的發(fā)達(dá)國(guó)家海事調(diào)查實(shí)踐的痕跡，例如事故調(diào)查的獨(dú)立性、注重安全性、事故報(bào)告的不譴責(zé)性以及事故調(diào)查的特權(quán)等。其中，有部分條款與我國(guó)管理現(xiàn)狀和法律法規(guī)存在一定沖突。

2 《規(guī)則》在我國(guó)實(shí)施需要解決的問(wèn)題及對(duì)策建議

我國(guó)作為IMO的A類理事國(guó)，在對(duì)國(guó)際海事公約的履約方面應(yīng)該走在前列，并且我國(guó)已經(jīng)申請(qǐng)了自愿審核，海事系統(tǒng)上下在全面履約方面已做了大量工作，面臨《規(guī)則》規(guī)則的實(shí)施屆臨，我國(guó)在海事調(diào)查這方面也應(yīng)當(dāng)及早研究、及早準(zhǔn)備，有所規(guī)劃，有所促進(jìn)。

2.1 法規(guī)建設(shè)方面

在本文的前部分已經(jīng)較詳細(xì)地說(shuō)明了《規(guī)則》內(nèi)容與我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)及現(xiàn)行實(shí)踐存在的差異與沖突，要想使我國(guó)海事調(diào)查工作符合《規(guī)則》要求，從法制的層面做到與《規(guī)則》一致是關(guān)鍵舉措之一。在使國(guó)內(nèi)法規(guī)與《規(guī)則》接軌方面，應(yīng)考慮其能達(dá)到以下目的：

1）對(duì)海事安全調(diào)查的目的、形式、程序和主管機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確界定；

2）對(duì)海事處理職能進(jìn)行調(diào)整，將調(diào)查和處理分開，充分體現(xiàn)海事處理公開、公平、公正的原則，理順海事調(diào)查和處理的關(guān)系；

3）確定涉外海事調(diào)查程序，分別明確船旗國(guó)調(diào)查、沿岸國(guó)調(diào)查、調(diào)查主導(dǎo)國(guó)調(diào)查、利害關(guān)系國(guó)調(diào)查以及聯(lián)合調(diào)查的相關(guān)程序，使我國(guó)海事調(diào)查工作的相關(guān)規(guī)定盡可能與IMO的海事調(diào)查規(guī)則接軌。

2.2 機(jī)構(gòu)調(diào)整方面

我國(guó)海事機(jī)構(gòu)既調(diào)查事故，又對(duì)事故進(jìn)行處理，將水上事故的處理活動(dòng)完全納入行政管理中，以懲戒當(dāng)事人為主。目前我國(guó)的調(diào)查制度的確利于技術(shù)力量的綜合利用，節(jié)約執(zhí)法成本，但是對(duì)查明事故的深層次原因預(yù)防類似事故再次發(fā)生及海事調(diào)查的發(fā)展不利。確實(shí)，我國(guó)的這種制度能夠提高執(zhí)法力度和效率，樹立海事調(diào)查的權(quán)威性，減少資源浪費(fèi)，但難免會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程中主觀因素占上風(fēng)，造成執(zhí)法中的處罰權(quán)和自由裁量權(quán)的使用失衡，甚至?xí)斐蓤?zhí)不公正的情況，海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)裁判員與運(yùn)動(dòng)員的雙重身份定位也讓調(diào)查官難以做到對(duì)管理者內(nèi)部歸責(zé)。面對(duì)規(guī)則強(qiáng)制將施行的安全調(diào)查制度，在機(jī)構(gòu)調(diào)整方面建議：在交通運(yùn)輸部層級(jí)上設(shè)立專門的安全調(diào)查部門（成立獨(dú)立的新設(shè)部門--調(diào)查司或者與現(xiàn)有的交通運(yùn)輸部安委會(huì)一門兩牌），在直屬海事局層級(jí)設(shè)立獨(dú)立的海事安全調(diào)查部門（海事調(diào)查處或者科），在分支局和海事處設(shè)立專門的海事安全調(diào)查崗位（獨(dú)立于其他執(zhí)法崗位）。

這一方案在性質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了安全調(diào)查與行政執(zhí)法的分離、海事調(diào)查與海事處理的分離；在程度上，在交通運(yùn)輸部層級(jí)實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)的分離，在其下的層級(jí)上實(shí)現(xiàn)了相對(duì)的分離。考慮到對(duì)原有部門設(shè)置的沖擊、改革的可操作性、涉及的影響面、對(duì)《規(guī)則》落實(shí)的效果等各項(xiàng)因素，這是目前最為可行的一個(gè)方案。

2.3 國(guó)際合作方面

為了幫助成員國(guó)建立并維持良好的海事調(diào)查國(guó)際咨詢及合作機(jī)制，IMO制定了《關(guān)于幫助船旗國(guó)和實(shí)質(zhì)利益國(guó)建立并維護(hù)有效的海事調(diào)查合作與咨詢機(jī)制的暫行指南（INTERIM GUIDELINES TO ASSIST FLAG STATES AND OTHER SUBSTANTIALLY INTERESTED STATES TO ESTABLISH AND MAINTAIN AN EFFECTIVE FRAMEWORK FOR CONSULTATION AND CO-OPERATION IN MARINE CASUALTY INVESTIGATIONS）》。為了能夠更好也履行《規(guī)則》要求，我國(guó)應(yīng)根據(jù)《規(guī)則》規(guī)定和上述《指南》要求，盡量與其他國(guó)家建立海事調(diào)查國(guó)際合作機(jī)制。

我國(guó)制定的《涉外海事調(diào)查程序》及海事調(diào)查合作機(jī)制應(yīng)能夠根據(jù)在海事發(fā)生時(shí)確定實(shí)質(zhì)利益國(guó)家的實(shí)質(zhì)利益并與實(shí)質(zhì)利益國(guó)達(dá)成合作調(diào)查協(xié)議以及其他《規(guī)則》的要求。我國(guó)建立的事故調(diào)查國(guó)際合作機(jī)制，應(yīng)包括交流記錄、邀請(qǐng)程序、信息交換內(nèi)容等。該海事調(diào)查國(guó)際合作機(jī)制應(yīng)能承擔(dān)事故調(diào)查的交流合作，以最大程度地減小國(guó)內(nèi)航運(yùn)單位的經(jīng)濟(jì)損失。我國(guó)應(yīng)積極參與海事調(diào)查的國(guó)際事務(wù)，加強(qiáng)與其他國(guó)家或政府組織在海事調(diào)查方面的合作與交流，加強(qiáng)海事信息的相互通報(bào)和溝通，逐步建立跨國(guó)海事協(xié)查和聯(lián)合調(diào)查合作網(wǎng)絡(luò)，并就海事調(diào)查官異地交流和學(xué)習(xí)達(dá)成共識(shí)，增進(jìn)各國(guó)在海事調(diào)查方面的默契，共同履行好國(guó)際公約所賦予的職責(zé)。

2.4 事故調(diào)查報(bào)告和安全管理建議方面

事故調(diào)查報(bào)告是事故調(diào)查結(jié)束后的結(jié)論性文書，全面體現(xiàn)了“查明原因”的法律使命。安全管理建議是繼事故調(diào)查報(bào)告出具后針對(duì)事故原因排除類似隱患，預(yù)防類似事故再次發(fā)生的法律手段之一。因此，為了提高事故預(yù)控能力，真正做到防微杜漸，我們必須對(duì)這兩者的內(nèi)容真實(shí)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、客觀性、針對(duì)性給予最高的注意。建立安全目的性的海事調(diào)查將可以維護(hù)海事調(diào)查的獨(dú)立性，要做到調(diào)查與處罰、調(diào)查與調(diào)解分離，以確保海事調(diào)查的客觀性和公正性。建議各級(jí)海事機(jī)構(gòu)重視事故調(diào)查結(jié)論，特別是安全管理建議的落實(shí)情況，同時(shí)也要求事故調(diào)查人員要嚴(yán)肅對(duì)待事故調(diào)查報(bào)告結(jié)論，以保證其準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)。針對(duì)目前調(diào)查報(bào)告的性質(zhì)和用途不明確、當(dāng)事人和公眾對(duì)事故調(diào)查結(jié)論的關(guān)注度日益提高、安全管理建議書的落實(shí)情況無(wú)從問(wèn)責(zé)等問(wèn)題，我們應(yīng)進(jìn)一步研究事故調(diào)查報(bào)告的公開制度以及安全管理建議書落實(shí)的監(jiān)督制度，并明確事故調(diào)查報(bào)告和安全管理建議書的法律地位和性質(zhì)。建議今后的海事調(diào)查發(fā)展應(yīng)在部海事局成立一支專職的海事調(diào)查隊(duì)伍，有針對(duì)性地選擇一些具有一定社會(huì)影響、教訓(xùn)深刻且普遍的案例進(jìn)行調(diào)查，最后將調(diào)查報(bào)告反饋給轄區(qū)海事局進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定并處罰。

3 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)的海事調(diào)查制度有很多方面需要修改和完善，本文所提建議希望能對(duì)我國(guó)海事調(diào)查制度的完善起到參考作用。

參考文獻(xiàn)

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［2］ 中華人民共和國(guó)海事局.事故與應(yīng)急［M］. 北京：人民交通出版社，2006.