農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策

摘要:家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是中國(guó)特色的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度，但分散的、狹小的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)和大市場(chǎng)發(fā)生了矛盾。本文分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);問(wèn)題;對(duì)策

1 土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的小規(guī)模流轉(zhuǎn)占著主導(dǎo)地位，多為親戚朋友和農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)，大都采取口頭協(xié)議的形式，很少通過(guò)合同或契約規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益缺乏法律保護(hù)，協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性不高，甚至出現(xiàn)掠奪式經(jīng)營(yíng)。

土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的信息中介。目前我國(guó)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象大多局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的村民，且多為轉(zhuǎn)讓人的親戚和朋友，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。雖然有的地方成立了土地流轉(zhuǎn)中介組織，但總體上缺少由上而下的網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的服務(wù)體系，使得供求雙方信息輻射面窄，流動(dòng)不暢，這不僅使土地流轉(zhuǎn)受到局限，影響了土地資源的合理配置，也使土地流轉(zhuǎn)的交易成本提高。建立真正適合土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求的中介組織后，不僅可以讓本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)出包轉(zhuǎn)讓而且可以讓外鄉(xiāng)、外縣甚至外省、外國(guó)的投資人都能來(lái)投資，從而打破地域限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣也有利于農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。

畸形行政干預(yù)阻礙土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要必要的行政干預(yù)和監(jiān)督指導(dǎo)，但有些地區(qū)無(wú)端干預(yù)，或在某種利益驅(qū)使下不顧農(nóng)民利益強(qiáng)行干預(yù)，甚至有預(yù)謀地干預(yù)，造成不良影響和后果。一些基層干部遲遲不將第二輪承包合同或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放到農(nóng)戶，借招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，隨意改變土地用途;有的不顧實(shí)際，強(qiáng)行搞所謂股份制或集中經(jīng)營(yíng)，引發(fā)很多后遺癥;有的對(duì)土地租金的收益分配，缺乏公開(kāi)性、合理性，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位的現(xiàn)象比較嚴(yán)重等。這些都對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生極為不利的影響，也造成干群關(guān)系緊張，引發(fā)消極因素。

土地承包權(quán)的福利性弱化土地流轉(zhuǎn)積極性。由于在農(nóng)村社會(huì)保障體系很不完善的情況下，土地承擔(dān)著農(nóng)民就業(yè)保障和傷病養(yǎng)老保險(xiǎn)功能，又由于承包者承包成本低，不轉(zhuǎn)讓也關(guān)系不大，受讓者也在低成本的環(huán)境中不肯出高價(jià)，因此，雖然農(nóng)民就業(yè)范圍越來(lái)越廣，農(nóng)民收入中農(nóng)業(yè)所占比例逐年下降，但大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看成“活命田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至荒蕪棄耕，也不愿輕易轉(zhuǎn)包。

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的配套服務(wù)欠缺。目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，缺乏土地流轉(zhuǎn)的政策空間。同時(shí)，流轉(zhuǎn)的服務(wù)也不到位，流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，信息不暢通，也阻礙了流轉(zhuǎn)的積極性。特別是產(chǎn)權(quán)界限不清導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的責(zé)權(quán)利關(guān)系不明。土地流轉(zhuǎn)中，雖然存在土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，但各項(xiàng)權(quán)利的界限沒(méi)有具體規(guī)定。

金融信貸支持缺乏而制約了土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村金融信貸管理制度與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金借貸需求不匹配，無(wú)法滿足土地流轉(zhuǎn)的需要。再者，由于農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)都比較大，所以相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)在爭(zhēng)取資金和立項(xiàng)過(guò)程中，由于在農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行或其他商業(yè)銀行的監(jiān)管體系中，還沒(méi)有建立農(nóng)戶直接信貸擔(dān)保機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶不肯或不愿給予資金投放，使一些較好的項(xiàng)目在萌芽狀態(tài)就被扼殺，這對(duì)于提高土地效益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)都起到了制約作用。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)策研究

2.1 培育各種類型的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織

建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理需轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)戶的申請(qǐng)，需承包土地投資人的申請(qǐng)，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益。基層農(nóng)經(jīng)合作經(jīng)濟(jì)管理部門要履行自己的職責(zé)，做好工作，確保土地“自愿、有償、合法、有序”流轉(zhuǎn)。進(jìn)一步發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的搭橋引線作用，加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

2.2 有效發(fā)揮政府和村集體的職能

市場(chǎng)的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點(diǎn)，尤其是我國(guó)農(nóng)村的土地市場(chǎng)還很落后。因此，一是政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過(guò)于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)現(xiàn)有序管理。二要建立約束政府行為過(guò)度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭(zhēng)利。三要加強(qiáng)宣傳力度，增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)和政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺(jué)。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須“以人為本”，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。

2.3 建立農(nóng)村社會(huì)保障體系

目前，我國(guó)廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，沒(méi)有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。因而，必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，建議研究“用土地流轉(zhuǎn)出讓金作為農(nóng)村居民社會(huì)保障金”制度，為農(nóng)民解除放棄土地承包的后顧之憂，使“完全不依賴土地為生計(jì)”的農(nóng)民真正離開(kāi)土地，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.4 完善農(nóng)村金融服務(wù)體系

促進(jìn)農(nóng)村信貸，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)展等問(wèn)題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，以土地使用權(quán)抵押融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動(dòng)資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以此促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中，列出一定比例的專項(xiàng)基金用于扶持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣等。要簡(jiǎn)化種養(yǎng)大戶的貸款手續(xù)，通過(guò)信用社審定，發(fā)給“支農(nóng)信用卡”或“貸款信譽(yù)證”。

2.5 積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化

發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村隱性失業(yè)勞動(dòng)者從土地中分離出來(lái)，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移;加大對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)力度，提高農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的技能和素質(zhì)，加大勞務(wù)輸出;切實(shí)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移;依靠科技進(jìn)步，提高自主創(chuàng)新能力，積極主動(dòng)地以國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，使更多農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力得以合理轉(zhuǎn)移。

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