寧陜縣林權改革的探索

張敏潔

國家要林子，農民要票子，解決這一矛盾最好的辦法只能是通過政府對公益林進行生態補償,讓林農明白管護好林木才能得到實惠。更為關鍵的是政府限制了公益林林地的使用權，就應該給予適當的補償，這符合公平的原則。

2008年8月，國家關于《全面推進集體林權制度改革的意見》的出臺。其實，早在國家林改政策出臺之前，陜西就決定先行開展改革試點。自2007年7月開始，陜西選擇在太白、寧陜、西鄉等10個集體林面積大、具有代表性的縣（市、區），率先開展了集體林權制度改革試點。

“寧陜模式”的成功實踐

寧陜作為陜西省確定的全省集體林權制度改革十個試點縣之一，自2007年7月全省試點工作會議后，就迅速在全縣啟動了林改工作，目前寧陜縣300余萬畝集體林地承包經營權和林木所有權，已經基本通過家庭承包為主體的方式分給了林農。

寧陜縣旬陽壩鎮七里村的林農們在經過5次村民大會，最終決定將林地分成了100多塊，編號后，七里村徐家坪組采用按戶抓鬮的方式，實現了“分山到戶”。而七里組則在抓“地塊”前用抓鬮的方式排了先后“順序”。

使用如此原始的方法全部分林到戶，是寧陜縣林業局局長張守城事先沒有料到的。憑借基層20余年的工作經驗，張守城知道一旦牽扯農民利益問題，一定是最復雜的問題。但真正操作起來，張守城發現其實也沒有那么難。只要發動農民的首創精神，就可以成為解決一切復雜問題的“法寶”。寧陜縣的林權改革幾乎是“一村一策、一組一策、一地一策、一林一策”。

據了解，除過以前已經權屬明確的自留山、責任山、合法流轉的林地外，此次林改分給林農的近150萬畝集體林地，目前幾乎全部禁伐。原因是因為陜西正在實施的天然林保護工程，而寧陜縣恰恰處于天然林保護的核心區域。

寧陜縣森林平均每畝產木材4.3立方米，如果按目前每平方米市場價700元左右，每畝林地的木材價值就達到3000元左右。寧陜縣林農人均擁有集體林地40畝，這樣算來，普通的一家人就相當擁有了幾十萬元甚至上百萬的“存款”。而另一方面，2007年寧陜縣農民人均純收入卻只有1940元，遠遠低于全省平均水平，大多數林農生活依然十分貧困。

“現在的形式就好比人人家里都有座金山,卻仍然要去過苦日子，在這種情況下就難免會出現監守自盜，自己砍自家的林子，其他村民也不會管”，寧陜縣旬陽壩鎮林業站站長喻淼擔心地說，“而暗藏在林木之下的經濟杠桿，正在悄悄地考驗林農的心理。”

張守城說，雖然國家早已頒布的《森林法》中規定，盜伐兩立方米以上的木材可以刑事立案,但以目前基層林業站和森林公安的力量，林農違法的機會成本很小。

“國家要林子，農民要票子，解決這一矛盾，立竿見影的效果只能通過政府對公益林進行生態補償,讓林農知道管護林木能得到實惠。”有干部如此說：“更為關鍵的是政府限制了公益林林地的使用權，就應該給予適當的補償，這符合公平的原則。”

事實上，寧陜縣300余萬畝的集體林地中240萬畝都是公益林，林改將這些林木分給了林農，他們只有管護的義務，現在乃至將來單從林木上得到效益微乎其微。

寧陜縣副縣長劉云則認為，當前出臺一部商品林經營細則，明確經營方案、林木采伐管理，也是配套改革的首要問題。這些都是深層次改革的問題，又是急需解決的問題，可寧陜縣心有余而力不足。

讓人欣慰的是，陜西省集體林權制度的配套改革目前已經正式啟動，而2009年2月3日陜西新出臺的《關于貫徹〈中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見〉的實施意見》也再次對該省的集體林權制度改革提出了明確要求。

對此，陜西省林權制度改革領導小組辦公室主任趙少毅向記者表示，目前，陜西省林業廳已經將林權制度配套改革的草案報向陜西省委、省政府，其中不僅涉及生態林補償、商品林經營，還包括了林業要素市場的建立等問題。今后配套改革還是要試點先行，之后逐步鋪開。

大膽試水

地處祖國內陸腹地的陜西地貌類型復雜，南北差異明顯，生態區位十分重要。目前，全省共有林地面積1.8億畝，占國土總面積的59.6%；森林面積1.15億畝，占林地面積的62.5%；林木總蓄積量3.6億立方米，森林覆蓋率37.26%，是一個典型的林業大省。

通過寶雞、漢中等地的大膽嘗試，陜西的集體林權制度改革已經取得了初步成效，但由于改革處于初始階段，陜西集體林權改革過程中依然存在諸多亟待解決的問題。

陜西省林權制度改革領導小組辦公室主任趙少毅坦誠，陜西集體林權改革當前的確存在一些問題，具體表現在一是由于受歷史、自然、地理等多方面因素的影響，全省仍有5300萬畝約40%的集體林權沒有落實到戶，集體林產權不明晰，經營主體不落實，經營機制不靈活，利益分配不合理，農民權益得不到保障，亂砍濫伐、亂開濫墾、偷拉亂運等破壞森林資源的行為時有發生，管護壓力越來越大。

二是已落實到戶的集體林，由于林業“三定”和“四荒”拍賣工作不細致、手續不健全、流轉不規范等，從而導致不少地方存在林地面積不準、四至不清、調整頻繁等問題，林權糾紛較多，林地承包不徹底，荒山治理效果不明顯，森林資產流失現象嚴重。

三是因為初始改革不深入，配套改革不明確、不完善，工作措施不到位，部分群眾對林改認識不足，思想上存在疑慮，加之林業勘界手段落后，分山到戶不均，大戶承包面積過多過大等問題不同程度存在，從而導致林業產業發展緩慢，對農民增收的支撐帶動作用不突出等等，這些因素都嚴重阻礙了陜西林業產業的發展。而如何破解這些問題，進一步挖掘釋放集體林和農村勞動力資源的潛力已成為陜西當前著力解決的重大問題之一。

2007年5月陜西省政府常務會議還專門研究了集體林權制度改革工作，并出臺了《關于推進集體林權制度改革的意見》，對全省林改工作提出了明確的要求。同年8月3日，陜西省委書記趙樂際在陜西省委中心組專題學習時指出，要以集體林權制度改革為契機，實現生態保護和農民致富增收雙贏；趙書記還多次在基層調研時強調要全力推進集體林權制度改革。

截至2008年底，陜西10個林改試點縣已完成勘界確權面積2120.1萬畝，占總面積的96.8％，其中家庭承包經營1768.76萬畝，占83.4％。發放林權證2 0余萬本，發證面積1805.68萬畝，發證率為82.5％。據介紹，這10個試點縣目前已基本上實現了“耕者有其山、營者有其林”的初步目標。而如何經營好自家的山林，實現興林致富的目標，已成為當前試點縣老百姓議論最多的熱門話題。

試點縣太白在實施林改后，以前的荒山成了香餑餑，群眾以林增收、以山致富的愿望更加強烈，以板栗、核桃、中藥材和林下養殖等為主的林特產業得到了迅猛發展，初步形成了“山頂油松戴帽子，山間板栗纏帶子，山腳蔬菜鋪毯子”的喜人局面。同時，太白縣為實現打造“西部生態休閑名縣”和“關中城市后花園”的目標，還引進和建設生態重點項目15項，發展農家樂74戶、路邊店180余戶，從業人員760多人，為林業產業發展和農民增收開辟了廣闊的空間。

未來3年將完成集體林權制度改革

從寧陜等地的成效來看，集體林權制度改革可以徹底解放山區的勞動力和林地生產力，調動山區農民開發多年沉睡的山林，促進林木種植、林下經濟、木本糧油、森林旅游等林業產業的大發展，而全面提升森林經營水平和林地產出率，大幅度增加農民收入，必將成為陜西群眾增收致富的又一途徑。

但集體林權制度改革是一項長期而艱巨的任務，真正實現放活經營權、落實處置權、保障收益權，建立起現代林業產權制度，還有大量的理論和實踐問題需要探索。

隨著陜西試點縣集體林地的確權到戶，當地農民對山林也開始有了新的認識。據介紹，這10個試點縣林地承包經營權到戶后，經營者敢于投入，舍得投入，積極采用林業先進技術，不斷加強林業生產管理，并逐步形成規模，推動了山林由粗放型經營向高效經營轉變,推動了林業發展。如在西鄉縣，群眾通過承包集體林地、競標購買集體茶園等形式，涌現出50畝以上的經濟林經營大戶190戶、經濟林2000畝以上的專業村20個，為建設“林果富縣”奠定了基礎。

記者也從剛剛召開的陜西省林業工作會議上獲悉，陜西將從2009年開始，力爭用3年時間完成集體林明晰產權、承包到戶的主體改革任務，將目前仍由集體經營管理的4420萬畝林地劃分到戶，對已經承包到戶的6690萬畝林地進一步規范承包合同，并逐步推進配套改革。

趙少毅向記者透露，2009年，除10個試點縣以外的其他94個縣將要全面啟動集體林權改制工作，吳堡、宜君、扶風等27個林地面積小于40萬畝的縣則要求在2009年年內完成明晰產權、承包到戶的主體改革任務。其他各縣則要加快工作進度，力爭2011年底前完成改革任務。

30年前，中央作出了實行農村家庭聯產承包責任制的戰略決策，把耕地承包到戶，實現了“耕者有其田”，極大地解放了農村生產力；而30年后的今天，中央再次作出全面推進集體林權制度改革的戰略決策，則把林地承包到戶，實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。

事實上，被外界稱之為中國“第三次土改”的集體林地產權制度改革也是農村家庭聯產承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農村基本經營制度的豐富和完善，可以說此舉是農村改革的又一個里程碑。