蘇丹的“ＩＣＣ困局”

周仍俠　王　猛

2009年3月4日，人類歷史上第一個常設性國際刑事司法機構——2002年7月成立于荷蘭海牙的國際刑事法院(InternationalCriminal Court，ICC)，以戰爭罪和反人類罪等7項罪名正式起訴蘇丹總統奧馬爾·巴希爾并簽發逮捕令。巴希爾因之成為第一位被ICC起訴和通緝的在任國家元首。

對于這一威脅到國家安全的嚴重事態，蘇丹政府反應強烈，多次聲稱ICC對蘇丹和該國任何公民都不擁有司法管轄權，認為ICC隨意宣布逮捕巴希爾是對蘇丹及其主權的蔑視和羞辱。近日，蘇丹副議長穆罕默德·哈桑·阿明甚至威脅道，蘇丹將向任何企圖逮捕巴希爾總統或將其移交給ICC的國家“宣戰”。

蘇丹政府的態度不可謂不強硬，但在強硬背后卻顯示出了許多無奈的悲涼和深刻的困惑。

非ICC成員卻難逃管轄

蘇丹在2000年簽署了聯合國1998年外交全權代表會議通過的《國際刑事法院規約》(又稱《羅馬規約》)，但一直沒有批準，因此在法律上仍屬于《羅馬規約》的非締約國或第三國，并非是截至2006年11月已批準規約的104個ICC成員國之一。但《羅馬規約》規定ICC主審種族滅絕罪等嚴重的國際犯罪，其以個人為管轄對象，強調任何人、任何國家都不能高于法律，不能以履行最高命令為由開脫具體施惡者的個人罪責；為防止非締約方逃避責任，《羅馬規約》設定了ICC可以對非締約國國民行使管轄權的幾種情況：(1)罪行在某一締約國境內發生；(2)被告人為某一締約國國民；(3)安理會提交情勢啟動ICC管轄權；(4)非締約國提交聲明接受ICC對有關犯罪行使管轄權。

正是根據第三種特殊管轄規定，ICC的管轄權得以延展到蘇丹——安理會早在2005年3月即通過第1593號決議將達爾富爾情勢提交給了ICC審理，從而為逃避ICC管轄權的蘇丹創設了強制性義務。這是安理會根據《聯合國憲章》第七章的授權向ICE提交的第一個情勢，也是ICC成立后與非締約國發生直接沖突的首起案例。

ICC接手達爾富爾案后，曾向蘇丹方面要求引渡多名涉案的政府和軍隊高官，但并未得到回應。2008年7月，阿根廷籍的ICC首席檢察官奧坎波正式指控巴希爾總統在該國西部達爾富爾地區犯下了10項罪行，要求法庭批捕巴希爾?？赡苁撬较陆簧鏌o望，從2008年12月開始，巴希爾公開自斷退路，一再重申他不會把任何一個蘇丹人交給ICE，不會用舍車保帥的方式與ICC達成撤訴交易，因為那樣的話他將不再適合擔任總統。2009年3月4日，ICE法官最終同意就10項罪名中的7項正式起訴巴希爾。

在達爾富爾危機有所緩和時，ICC不顧反對提出了對巴希爾總統的指控和起訴，其中當然有一些西方勢力出于某種需要而對ICE施壓的因素，但更重要的原因，恐怕還是由于ICC本身就是西方法律體系的產物，推崇正義和司法獨立，不大顧及案子審理會給整個國際社會帶來何種影響。這也是三權分立背景下西方法律體系的特點。

解鈴還需系鈴人。根據《羅馬規約》第16條，安理會可以將ICE的調查和起訴推遲一年。目前，非聯與阿盟的高級別代表團已分赴聯合國總部游說安理會將ICE通緝令推遲一年執行。蘇丹第一副總統兼南方政府主席基爾認為，推遲執行是最好的選擇，但即便不推遲，蘇丹南北雙方于2005年簽署的和平協議也不會受影響。換句話說，針對巴希爾的通緝令目前還停留在法理層面，假如沒有實質性動作，局面依然可控。

通緝巴希爾是柄雙刃劍

目前ICE的很多工作方法和措施尚處于嘗試階段，本應采取慎重態度確保案件來源的無爭議性，重視案件的質量而非數量，但ICE在它成立的第七年貿然提出對一位非締約國現任首腦的指控，并最終簽發了逮捕令,這給國際社會和ICC自身都帶來了風險。

面對起訴，巴希爾在國內的回旋空間相當大。蘇丹經濟在最近10年發展迅速，南北內戰從2003年起漸趨結束，民族團結政府的合作框架運轉正常，各個政黨都著手準備2009年大選。憑借經濟成就積淀起來的戰略硬實力和政府聲望，巴希爾強力主導著蘇丹的國家機器，內無禍起蕭墻之憂，外有阿盟和非盟呼應，安理會短期內難再通過任何導致其受審的決議。換句話說，只要巴希爾不出訪ICE成員國，ICE的逮捕令就不會對他本人產生多少實質性影響。正因為如此，巴希爾在面臨指控和起訴時表現鎮靜，在視察達爾富爾時還當眾跳舞，以示對ICE指控的不屑，并直言ICC不過是西方列強用于懲罰蘇丹的政治工具，蘇丹將用盡一切外交手段捍衛國家名譽。為了體現政黨團結一致對外的立場，蘇丹當局除了趕在ICE發出通緝令前夕與主要反政府武裝組織之一蘇丹“公正與平等運動”簽署和解框架協議外，還于近日釋放了曾呼吁巴希爾自首的77歲的反對黨領袖杜拉比。但另一方面，因為被通緝而致國內聲譽受損的巴希爾又要對西方還以顏色。ICC通緝令發出后，蘇丹政府分批下令驅逐在達爾富爾地區開展救援工作的總共76個非政府組織中的16個，包括無國界醫生荷蘭分部、牛津饑荒救濟委員會、英國救助兒童基金會和英國樂施會等，以示報復。

盡管巴希爾在西方的名聲不佳，但他巧妙地將ICC針對自己的起訴轉化為國際強權對于弱小國家的打壓，由此爭取了一些第三世界國家的同情。尤其是在眾多阿拉伯和非洲國家中，上臺方式以及現實處境和巴希爾總統類似的國家首腦不在少數。物傷其類，兔死狐悲，非盟呼吁各成員國形成統—立場聯合抵制ICC介入達爾富爾危機，阿盟也專門做出決議支持巴希爾總統。鑒于阿拉伯國家力挺，巴希爾總統答應出席即將于3月底在卡塔爾首都多哈舉行的第21屆阿盟峰會以及阿拉伯一南美峰會，以此表明自己在國際上并不孤立。

從實操角度看，ICC沒有自己的軍力和警力，逮捕巴希爾需要借助外力，可是，目前有義務和能力逮捕巴希爾的聯合國－非盟混合維和部隊無心執行，而有意假借ICE法令謀取政治私利的蘇丹反政府組織又無力執行。在缺少蘇丹內部勢力和周邊國家有效配合的情況下，任何西方軍事力量進入蘇丹都可能面臨“二度殖民侵略”的指控，是否會重演當年殖民地國家集體對抗宗主國的一幕也未可知。所以，利用蘇丹與西部鄰國乍得的矛盾，借口乍得的內亂而在該國部署一定數量的西方維和部隊，就成為西方對蘇丹施加威懾的一步棋。

只是，最近蘇丹和乍得在利比亞調停下擬達成一項諒解框架協議，停止支持對方的反政府武裝；再加上歐盟在乍得和中非共和國的維和任務于今年3月15日到期，之后聯合國將接管，這樣歐盟國家駐乍得軍事力量對蘇丹的威懾將大大降低。幾乎可以斷言，沒有誰會不計后果地執行ICC的這張逮捕令。如此，必然會使世人對ICC的公信力產生疑惑。

蘇丹拒入ICC的得與失

盡管ICC起訴巴希爾一事不會在近期內對蘇丹政局走向造成實質性影響，但由于《羅馬規約》的部分規定客觀上導致了非締約國必將承擔較締約國更為苛刻的義務，蘇丹并不能一直以拒絕批準《羅馬規約》的消極方式捍衛自身權益。如果長期置身事外，蘇丹不僅無法合理運用規則有效屏蔽ICC的管轄權，必須忍受ICC的司法審判和國際輿論因之而起的道德審判，而且只能聽由別人去制定對國家主權至關重要的游戲規則。

但倘若加入ICC，卻會對蘇丹艱難維系的南北統一構成挑戰。蘇丹國內部族林立，反政府武裝長期猖獗，朝秦暮楚的合縱連橫者比比皆是。表面上劍拔弩張的達爾富爾危機，其實并沒有太多的政治訴求，本質上還是“兄弟鬩于墻”。一旦南北矛盾再度激化或者國際社會的壓力過大，只要喀土穆適當照顧達爾富爾地區，給予反叛頭目們合適位置，達爾富爾應該還將像2003年之前那樣馴服地接受中央政府領導，繼續充當喀土穆政府的主要兵源和北方對南方發動圣戰的積極響應者和執行者。相反，自蘇丹獨立以來曾引發數十年內戰的南北矛盾，雖在巴希爾政府做出較大讓步后得以暫時緩和，但南方尋求獨立的根本訴求并沒有消失。參加南方自治政府的8個政黨中至今無一明確支持北南統一，絕大部分的南蘇丹基層民眾也態度堅決地要求獨立，急切盼望著2011年全民公決的到來。就此而言，盡管南北問題已經引發了兩次慘烈的長期內戰，但蘇丹政府在解決南北問題上仍然選擇不多，它不批準《羅馬規約》的底線其實非常清楚，即不承諾在南北問題上放棄使用武力。

既然現在還不能成為ICC締約方，國情復雜的蘇丹就必須務實應對ICC的指控和起訴，或用國際法上的“一貫反對”原則來抵制《羅馬規約》的強制性義務，或在司法實踐中通過安理會及與有關國家簽訂雙邊協定來合理規避ICC的管轄權。與此同時，鑒于絕對主權觀念越來越受到國際法理論和實踐的雙重壓力，蘇丹政府應該盡快啟動相關立法程序，完善有關國際犯罪的國內立法，建立健全嚴重國際犯罪的國內追訴制度，既從立法上保證蘇丹司法體系對嚴重罪行的普遍管轄權，又充分利用ICC的補充性原則，盡可能避免出現蘇丹公民受到ICC追訴或審判的情形，進而最大限度地維護蘇丹的司法主權。

巴希爾的當罰與不當罰

自1970年代末期以來，在西式現代化過程中落伍的蘇丹非常認同來自傳統信仰的伊斯蘭復興運動，以兩度的官方伊斯蘭化回應著全球化浪潮的沖擊，但均付出了不菲的民族代價。尼邁里總統的全面伊斯蘭化直接觸發了長達22年的第二次南北內戰，最終造成了200萬人死亡和400萬人流離失所的慘重后果；哈?！D拉比領導的宗教政黨與軍人政權的聯盟，開創了中東國家發展道路的新嘗試，被稱為“伊斯蘭試驗”，但卻有悖于蘇丹文化宗教多樣性的現實，對內壓迫，對外結怨，整個國家陷入了深刻的危機之中。

蘇丹一度在世界上處境相當孤立，社會發展停滯不前，國際社會的援助在1992年幾近停止，1999年的外債高達200億美元，是CDP的兩倍多。嚴酷的現實迫使蘇丹領導人必須超越自身的宗派主義及阿拉伯主義限制，從真正為全民謀福利的角度來實現革命后社會的常態化，其實現途徑就是巴希爾用槍桿子戰勝了圖拉比的筆桿子，結束了長達lO年的軍人政權與伊斯蘭原教旨主義的政治聯姻。2000年底，連任總統的巴希爾主動結束了始自尼邁里時期的官方伊斯蘭化政策，蘇丹此后的內外政策漸趨常態化，南北內戰初步結束，經濟出現了長達10年的高速增長。從尼邁里的主動實施到巴希爾的主動結束，伊斯蘭浪潮在蘇丹的起伏昭示了蘇丹社會發展的螺旋上升趨勢，巴希爾對此功不可沒。

在中國等國的幫助下，蘇丹從1999年8月30日開始大量出口原油，并且幸運地趕上了為期10年的新一輪油價波動的上升期，順利地建立了_上下游完整的石油工業體系。石油的開發使蘇丹從長期的經濟負增長躍變為發展最快的非洲國家之一，2007年蘇丹的經濟總量位列撒哈拉以南非洲國家第三位。更重要的是，在巨大的石油利益面前，蘇丹南方的反對派組織開始同意與喀土穆政府談判。2005年1月，北南雙方簽署《全面和平協議》，結束了長達22年的內戰。南方自治政府不僅據此每年獲得大約1/3的石油收入，而且有權在6年過渡期結束后就南方最終地位問題舉行只有南方人參加的全民公決。

實事求是地講，蘇丹中央政府在北南統一問題上所做的允諾，是北方政治精英們自1956年建國以來在此問題上的最大讓步，巴希爾總統本人為此承擔了極大的政治風險。如果世界經濟長期延續新世紀以來的高速增長態勢，喀土穆政府應該有更多的能力支持南方重建并讓南方人民得到更多實惠，從而使南北統一成為2011年南方公投時有吸引力的選項。但石油開發給蘇丹社會的意義，僅僅是讓它從赤貧的最不發達國家行列進入了單一經濟引擎驅動的發展中國家行列；2008下半年以來的油價暴跌已經讓喀土穆政府入不敷出，在壓縮50％的政府支出后還必須向金融機構貸款來彌補預算赤字，而南方自治政府也已無力發放政府職員的薪水。因此，如果全球經濟不能在一兩年內復蘇，蘇丹的石油收入就肯定不能迅速增加，經濟窘迫的喀土穆政府必然無力加大對南方重建工作的投入。在失望情緒和政治獨立訴求的雙重作用下，只有南蘇丹人參加的2011年全民公投，極有可能催生一個與喀土穆分道揚鑣的蘇丹南方自治政府。假使南方真的獨立出去，巴希爾總統將會因他在2005年和平協議中所做的讓步而被穆斯林精英們視為罪魁禍首。巴希爾可以不懼ICC的指控和起訴，不憚西方社會的壓力，但恐怕承擔不起與整個北方精英集團決裂的代價。

在達爾富爾問題已經取得積極進展的背景下，國際社會本應繼續給該問題的妥善解決提供有利的國際環境。ICC盡管試圖以司法手段推動達爾富爾和平進程以彰顯國際正義，但由于割裂了蘇丹社會歷史與現實的聯系，低估了巴希爾總統對蘇丹社會發展的貢獻，其所簽發的逮捕令本質上是對正確問題的錯誤答案，會對旨在解決達爾富爾危機的外交努力產生消極影響，也是對ICC自身權威的一種考驗乃至損害。從這個角度看，已經執政20年并在既有體制內推動了蘇丹社會轉型的巴希爾總統即便有錯。也錯不當誅。