高校教師權利救濟制度及其完善的思考

譚九生

摘要：高校教師合法權利的保護及其救濟逐漸受到關注，但實效性并不高。當教師權利受到侵害時，目前常用的救濟途徑就是申訴與仲裁，這導致當前高校教師權利救濟制度存在不足。因此，應從健全申訴制度、完善仲裁制度、引入聽證制度、構建行政復議制度、確立司法救濟制度等方面來完善高校教師權利救濟制度。

關鍵詞：高校教師；教師權利；權利救濟；救濟制度

隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，在依法治國理念的推動下，教育體制改革正沿著法治之路邁進。高校法治強調以法律規范高校的管理，制約權力，保障權利。近年來，教師與校方的權利糾紛事件常見諸于媒體報導，甚至對簿公堂，引發教師團體、法律工作者及社會公眾對于教師權利內容及其保護的探討，并對教師權利的保護及救濟提出諸多建議和對策。那么，在實行教師聘任制的今天，作為公認的在與校方相比而言處于弱勢方的教師，究竟有哪些合法權利，當其合法權利受到侵害時，應如何完善救濟制度，是一個亟待從理論和實踐上加以解決的重要問題。

一、高校教師權利的基本內容

法學理論認為，權利是國家通過法律規定，對法律關系主體做出或不做出某種行為或要求他人做出或不做出某種行為的許可和保障。從外在表現上講，權利是社會個體利益的法律存在形式；從內在本質上說，權利是指特定社會成員依照正義原則和法律規定享有的利益和自由。隨著我國民主、法制建設的進一步完善以及一系列教育法律規范的頒布，教師權利在我國現行法律上已經成為一個專門的法律術語。教師作為教育法律關系中的重要主體，與一般法律關系主體一樣，同樣具有社會性和法律性。［１］這兩重屬性決定了教師具有多重身份：國家公民、普通的日常社會生活主體和履行教育教學職責的專業人員，這也決定了其權利的多樣性與復雜性。本文認為，教師權利共由兩部分組成，分別為基本性權利與職業性權利。

1. 基本性權利

這是教師作為一般公民所享有的權利。作為普通公民，教師享有《憲法》所規定的公民的基本權利，包括：（1）公民參與政治生活方面的權利和自由，包括平等權、選舉權和被選舉權、政治自由（言論、出版、結社、集會游行示威自由）以及批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利；（2）公民的人身自由和信仰自由，包括人身自由、人格尊嚴不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通訊秘密受法律保護、宗教信仰自由；（3）公民的社會經濟教育文化權利，包括勞動權利、勞動者的休息權利、獲得物質幫助的權利、受教育權利、進行科學研究及文學藝術創作和其他文化活動的自由；（4）特定人的權利，包括保障婦女的權利、保障退休人員和軍烈屬的權利、保護婚姻家庭及母親兒童和老人的權利、關懷青少年和兒童的成長、保護華僑歸僑僑眷的正當權利。［２］

２. 職業性權利

這是教師作為教育者的權利，源于《教師法》及相關配套性法規中所限定的權利與義務，是關于教師職業性特點的一般規定。這些權利表現為教師作為權利主體，有權為一定行為或者不為一定行為，以及要求他人為一定行為或不為一定行為的可能性。《中華人民共和國教師法》第七條采用列舉的方式對教師的權利進行了界定：“（1）進行教育教學活動，開展教育教學改革和實驗；（2）從事科學研究、學術交流，參加專業的學術團體，在學術活動中充分發表意見；（3）指導學生的學習和發展，評定學生的品行和學業成績；（4）按時獲取工資報酬，享受國家規定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假；（5）對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理；（6）參加進修或者其他方式的培訓。”［３］此外，《中華人民共和國教師法》第十七條、第十九條、第二十條、第二十五條、第二十九條、第三十條、第三十三條、第三十九條，《高等教育法》第四十三條、第四十八條、第五十一條等也對高校教師的權利作了補充規定。作為高校教師來說，除了上述職業性權利以外，還包括學術自由權、高校民主管理參與權、行業自律權等權利。

二、高校教師權利救濟制度的現狀

“有權利就必須有救濟”，無救濟則無權利。對于教師權利中的基本性權利，當權利受到侵害時，其救濟如同普通公民一樣，沒有特殊性。而對于職業性權利，當其受到侵害時，主要是校方或校內的其他人員對教師的權利進行侵害，其救濟則有特殊性了。因此，本文主要是探討教師權利中的職業性權利救濟制度。

1. 高校教師權利救濟的現有途徑

目前，對于教師合法權利的侵害事件，時有發生，與《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等法律法規的相關條款背道而馳。例如，部分高校教師不能在課堂上自主地編排課時計劃、設計教學方法、選擇教學內容及課堂上的言論受到嚴格限制；有的學校因教師上課遲到10分鐘或因監考遲到10分鐘就開除教師；在日常工作中，教師無法通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理，批評建議權、發表個人意見權、舉報揭發不良現象權、知情要求權等都受到限制；在職稱評審過程中，許多處于教學科研第一線的教師，無論在業務能力，還是在工作業績均已達到評聘條件的要求，卻常常因為指標名額的限制，而被剝奪參評資格；在崗位聘任過程之中，教師不可能充分表達自己的意愿并以自己的意愿自主地選擇聘任崗位；在聘任合同簽訂過程中，合同內容不合理，雙方權利義務不對等，事先沒有征求教師的意見，教師沒有就合同條款與校方進行平等協商的余地；有些教師特別是年輕教師，在教學上兢兢業業，在科研上碩果累累，但獲得的物質報酬與精神獎勵卻與其付出不成比例，遠低于某些帶有行政職務的教師；凡此種種，不一而足。

“有侵害必有救濟”，“權利的賦予與權利的救濟如同車之兩輪、鳥之兩翼，二者同等重要”［４］。救濟是對已發生或業已造成傷害、危害、損失或損害的不當行為進行糾正、矯正或改正。根據法律規定，公民權利救濟有三種方式：私力救濟、公助救濟、公力救濟，而私力救濟在法治社會中已基本廢除。受限于相關法律法規，目前教師權利救濟的途徑主要有兩種。

一是申訴。《教師法》第三十九條規定：“教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理。教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理。”1995年原國家教委《關于〈教師法〉若干問題的實施意見》對教師申訴作了具體規定。2003年7月，教育部在《關于加強依法治校工作的若干意見》中要求，“建立校內教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學校的爭議，維護教師的合法權益”。

二是仲裁。依據原國家教委辦公廳關于印發《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》的通知中有關精神和《中華人民共和國仲裁法》的有關規定，對于教育領域的部分糾紛可以通過專門的仲裁機構實行仲裁。針對教師聘任制在高校的實行與推進，2000年中組部、人事部、教育部聯合下發的《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》中規定：“當受聘人與聘用單位在公開招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發生爭議的，當事人可以申請當地人事爭議仲裁委員會仲裁，仲裁結果對爭議雙方具有約束力。”這也就意味著，當教師因聘任原因與學校發生人事爭議時，可以進行人事仲裁。

2. 當前高校教師權利救濟制度存在的不足

教師權利救濟制度是一個高校法制建設不可缺少的重要方面。權利救濟制度對于穩定教師隊伍，保障教師合法權益，調動教師工作積極性都具有十分重要的作用。但是我國現行的高校教師權利救濟制度存在著一些缺陷，極大地降低了救濟的有效性，損害了法律的權威，直接影響到高校的教學科研質量與效率。這些問題，不能不引起我們對教師權利救濟的思考。

（1）法律制度缺位

現行法律法規對教師的權利保障只提供了申訴救濟和人事仲裁救濟，而缺乏司法救濟，這不能不說是由于法律制度的缺位所造成的。根據《教師法》和相關規定，教師權益遭到侵害后其法律救濟途徑只有申訴和人事仲裁兩種，但《教師法》沒有對申訴的受理機關做出明確規定，人事部也沒有對申訴的受理機關——當地人事爭議仲裁委員會作出明確規定，因而這些制度實際上并沒有真正發揮作用，當教師的權益受到侵害時，其申訴、人事仲裁、行政爭議和行政訴訟等維權途徑得不到暢通。設置完善的權利保護機制，使教師的權利在受到侵犯之時請求法律給予必要的救濟，這是救濟的關鍵所在。依照憲法制定的《教師法》雖是為了保障教師的合法權益而制定，但是在教師權利得不到保障，尤其是遭受來自高校或地方政府行政部門的侵犯時，通過何種途徑獲得有效的司法救濟，《教師法》并沒有給出明確的答案。

（2）權利救濟方式比較單一

當教師的合法權益受到侵害時，《教師法》只規定了“申訴”，卻沒有規定教師可以提起行政復議和行政訴訟，就是“申訴”，也沒有對申訴的范圍和內容進行界定。在實踐中，教師很難選用復議和訴訟的途徑維護自己的權益。“申訴”成了封閉性的行政救濟，在客觀上構成了教師行政復議和行政訴訟的障礙［５］，司法救濟途徑更無從談起。而采用人事仲裁的救濟方式，也僅當發生人事爭議時適用。

（3）救濟缺乏嚴格的程序

現行法律法規對教育行政部門或人民政府在處理教師申訴時的受理、調查、答辯等事項缺乏嚴格的程序性規定。實踐中，教育行政系統內部救濟仍然多采用行政方式，對事件的調查粗糙，不公開進行，對教師申訴的處理往往摻雜領導的個人感情和主觀判斷。另外，對提起申訴控告的緣由，受理機關、時限要求、處理結果的送達和執行等具體事宜也仍未制定出明確的單項法規或相應的實施細則。教育行政部門或人民政府受理申訴或控告后，由于缺乏受理、審理、申訴、答辯、調查、處理的嚴格的程序，勢必存在隨意性，難以保障教師的申辯權利。而且教育行政部門或人民政府在處理教師申訴過程中，教師和被申訴機構完全是“背靠背”。教師申訴控告程序不健全，影響了申訴控告的效果，使教師的權利遭到侵害后難以得到實質性的救濟。

（4）救濟缺乏公正性

《教師法》第三十九條規定：教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴。這里的“侵權行為”是對教師有隸屬關系的學校或領導人員在職權活動中實施的侵害教師合法權益的違法違紀行為。該條的規定顯然是希望能夠給予學校或者其他教育機構自己糾錯的機會。但是，實際情況卻是，教育行政部門由于和原處理機關的“親子”或“兄弟”關系，加之一些說不清的利益關系，一般情況下是不會為某個教師的權益，去和原處理機關的領導較真的。基于這種情況，通過申訴救濟就很難做到公平、公正，教師的權益也就難以得到保障。另一方面，沒有明確申訴處理委員會的法律責任，申訴處理委員會無正當理由或在規定期限內不作出決定的，對有關負責人沒有依法給予相應的處分，這也加重了救濟缺乏公平性的可能性。

三、高校教師權利救濟制度的完善

權利受到侵害時若得不到救濟，不管權利的法律多么美妙動人，都毫無價值。建立教師權利救濟機制是維護高校教師合法權益的重要途徑，對我國高校教師權利救濟制度進行改進，需要通過立法、司法、教育行政內部機制等幾方面的改善與整合來共同完成，這是一個循序漸進的過程。

1. 健全申訴制度

申訴制度作為目前高校教師權利救濟的主要途徑，應在現在的基礎上，做好以下兩方面的工作：

（1）建立健全校內申訴制度。盡管教育部早在2003年就要求各校“建立校內教師申訴渠道”，但從實際情況來看，這一校內申訴渠道的建立并不是一呼百應，眾多高校都沒有建立教師校內申訴渠道，就更別提申訴委員會的建立和申訴程序的制定了。因此，首先要建立教師權利校內申訴救濟渠道，設立專門的教師申訴委員會，以一種制度化的形式將教師權利校內申訴渠道常規化、合理化，當教師對教育行政機關或學校對于個人的處理不當而導致其權利受到損害時，可以向教師申訴委員會提出申訴。其次，要細化校內申訴制度的原則性規定，特別是在教師申訴委員會的人員組成上，應明確各部分人員的比例，保證教師代表、校工會委員和法律專業人士的參與。再次，要重視校內申訴制度的具體程序性規定，一是明確申訴程序的詳細步驟，二是在現有的法律法規中細化各個程序的規定，以利于實踐中的操作。最后，要明確申訴機構的法律責任，引入適當的保障制度。

（2）完善校外行政申訴制度。校外行政申訴主要是向教育行政部門或人民政府提出申訴。教育行政部門和相應級別的人民政府應加強受理教師申訴的工作，以受理申訴人對校內申訴的結果不服因而引起的再度申訴，或者對重大問題的申訴。一是要加強申訴機構的建立。我國應借鑒外國的一些成功經驗，成立專門機構來處理教師的申訴和控告，并實行垂直領導，只對上級專門機構負責。二是要完善權利申訴救濟的程序。程序的正當性是教師權利得以保障的必要條件。因此，要賦予教師在申訴中享有權利程序，當事人應有獲得答辯書、舉證和質證、延請律師等權利。三是要在申訴中引入回避制度，申訴機構成員中與申訴人、被申訴事項有利害關系的職能部門、教師和領導以及申訴人要求回避的人員應該回避。

２. 完善仲裁制度

仲裁是世界教育糾紛的基本解決途徑，是仲裁機關根據雙方當事人的協議或有關法律規定，對當事人雙方發生的爭議，以第三者身份進行調解，作出判定或者裁決的一種法律制度。［６］仲裁既不同于人民法院的訴訟，也不同于人民調解委員會的調解，而是解決糾紛的一種特殊程序，是一種準司法制度，具有法律的約束力。仲裁的優勢在于其程序簡便、結案較快、費用開支較少，能獨立、公正和迅速地解決爭議，給予當事人以充分的自治權。目前需要的是加強仲裁制度的建設：將教育仲裁委員會作為教育行政機關的常設機構，但獨立于教育行政機構和司法機關；教育仲裁要有專門的規則，其受案范圍應當比訴訟的受案范圍廣，但仲裁委員會必須在規定的時間、地點內迅速處理；當教師未能或不愿通過申訴解決糾紛時，可以在申請仲裁和提起訴訟之間選擇，除非有法定的事由，教育仲裁是一裁終局；仲裁委員會的成員要具有高度的法律和相關專業知識，其人員由三方代表組成，分別是教育行政部門代表、高校代表、教師組織（或工會）的代表；教育仲裁應實行回避制度，以保證仲裁的公平、公正。

3. 引入聽證制度

聽證的內涵是“聽取當事人的意見”，尤其是在作出不利于當事人的決定前應聽取意見，它淵源于英美普通法上自然正義觀念的聽取兩方面意見之法理。所謂聽證指的是權力主體在作出影響相對人權利義務的決定之前，給相對人提供發表意見、提出證據的機會，并對特定事項進行質證、辯駁的程序性法律制度。聽證程序的實質與要義是聽取當事人的意見，這是程序公正的必然要求和內在體現。作為正當法律程序的核心，聽證所蘊涵的公開、參與、民主等價值構成了程序法治的生命源，對行政民主、法治、保障人權的作用愈來愈突出。聽證自身所具有的獨立于實體結果的程序價值日益受到人們的關注，并在當代法治實踐中得到廣泛應用。聽證制度原只適用于司法審判，后逐步推廣應用于立法和行政領域。由于教育法的授權，使得本不是行政機關、不享有行政執法權的高校成為授權行政主體，高校與教師的部分法律關系成為準行政關系，因此聽證制度在高校管理中的引入也就順理成章。引入聽證制度，有助于實現高校教師管理的民主法治化，保障教師的合法權益，尊重教師的人格尊嚴，避免事后矛盾的糾纏、積聚，提高管理行為的可接受性程度，形成約束高校管理權行使的外在力量，提高高校管理的透明度。在具體實踐中，高校以下的管理行為比較適用聽證制度：一是高校制定教師內部管理規章制度，二是出臺與教師權益相關的高校管理重要改革舉措，三是對教師實施重大具體管理行為，四是變更教師日常的生活、學習與工作環境。

４. 構建行政復議制度

行政復議，是指行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、適當性審查，并做出行政復議決定的一種法律制度。［７］《行政復議法》第六條規定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議”，其中第三款為：“對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的”；第七款為：“認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的”；第八款為：“認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的”。這三款規定的行為，都與教師有關聯。根據2007年8月1日起實施的《中華人民共和國行政復議法實施條例》，這里的“行政機關”當然包括“法律、法規授權的組織”。而高等學校經由國家和法律的授權，行使國家行政權力或公共管理權力，具有法人資格，能夠獨立承擔相應的法律責任，因此，高等學校具有行政主體資格。［８］也就是說，高校與教師之間的關系帶有行政法律關系的特征，高校享有授權執法主體資格，在法律上處于行政主體地位。

因此，當教師的合法權益受到學校有關行政行為侵犯時，可依法向做出該行為的上一級行政機關或法律、法規規定的機關提出復議申請，并由受理機關依法進行審查并做出復議決定。行政復議機關不僅受理對于教師的申訴不作為的案件，而且也應該受理被申訴機關進行了處理而教師不滿的案件，即只要教師認為應當復議的，都可以向復議機關提出來。

５. 確立司法救濟制度

沒有司法的最終救濟，任何救濟機制都不是完善的。當高校內部及教育行政系統的救濟不能保證自身的客觀公正性時，司法權的介入是履行外部行政監督職能的必然選擇。申訴控告的教師權利救濟機制，由于高校及教育行政部門既是處理者，又是裁決者，可能使教師在權利救濟上得到不公平的待遇。與行政申訴救濟相比，司法救濟更能保證公正性。一是人民法院作為糾紛的裁判者具有絕對的獨立性，符合“任何人不能作自己案件法官”的自然公正原則，這種救濟方式是公正性保障的基礎；二是司法訴訟是以公正為核心的程序制度設計，這是實現糾紛公正解決的有效保障，對于教師權利的有效救濟具有重要意義。針對教師合法權利受到侵害的情形，司法救濟主要體現在兩個方面：一是《行政訴訟法》的保護，二是《勞動法》的保護。

在我國的司法實踐中，對教師合法權利的司法救濟，采用了“法律法規授權組織”的概念，認為凡是法律法規授權組織實施權力的行為，都可以將其視為行政行為而提起行政訴訟。根據《行政訴訟法》第37條“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”等法律規定以及《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規定，當教師的權利受到侵害時，如果對上級機關不進行復議處理或對其作出的行政復議決定不服的可向人民法院提起行政訴訟；或不經復議直接向人民法院提起行政訴訟。當然，向人民法院提起行政訴訟必須是針對高校不合法的行政行為，如果只是不合理，而不違法的話，人民法院不予受理；并且同時還必須是具體的行政行為，對于抽象的行政行為，比如學校制定的規章制度、管理規范，其性質屬于抽象行政行為。根據《行政訴訟法》第12條“人民法院不能審查抽象行政行為”的規定，即使認為不合法，也不可以直接向人民法院起訴，要求人民法院審查。

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國勞動合同法》第二條規定：“國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行。”第九十六條規定：“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”這些法律條款的內容表明了高校實行教師聘任制，高等學校與教師簽訂的聘任合同就是勞動合同，可以用《勞動法》來調解教師與學校的勞動爭議，能更有效地維護教師的合法權益。《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》的第二條指出：“當事人對依照國家有關規定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。”從而使教師因聘任產生爭議從單純的申訴救濟途徑擴展到司法救濟渠道。

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