專家視角：警惕掉入“副職陷阱”

毛昭輝

副職現(xiàn)象是具有中國特色的政治制度與文化制度的一個縮影，是中國權(quán)力運行體系中不可或缺的符號。如果我們刻意探究副職的特征，從其職權(quán)與職責(zé)的視角加以界定，也許能說明一些問題。

副職的角色解釋

與一言九鼎的正職相比，副職不是權(quán)力體系中具有統(tǒng)治力，行使決策權(quán)的權(quán)力主體，而是在權(quán)力體系中僅起執(zhí)行、調(diào)和和緩沖作用的權(quán)力主體。這一不爭的事實，必然影響到副職的公共倫理精神和自覺創(chuàng)新能力。

從理論上說，副職的職權(quán)應(yīng)當(dāng)源自法律的授予，但實際情況卻大相徑庭，副職的權(quán)力來源于正職的賦予，他的施政行為更多的是秉承正職的意志。

與此同時，縱覽中國的法律制度，我們很難找到對副職權(quán)力與義務(wù)的明確規(guī)定。可見，正因為權(quán)力來源的人治色彩和正職意志的不確定性，從而導(dǎo)致了副職施政行為諸多尷尬。副職如果沒有明確的職權(quán)邊界和清晰的倫理要求，直接關(guān)系到職責(zé)的履行和廉政勤政的價值實現(xiàn)，最終影響到公共管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

眾所周知，在傳統(tǒng)的省、市、縣主干系統(tǒng)中，副職的數(shù)量在權(quán)力的職位體系中人數(shù)占到80％以上。因此，副職資源效益最大化直接關(guān)系到政府的效能。副職的權(quán)力行使方式具有輔助性。當(dāng)正職決策行為存在不當(dāng)，或者正職的品能不為副職所認可，客觀體制層面的服從性與主觀倫理層面的反抗性之間產(chǎn)生對立，出現(xiàn)執(zhí)行梗阻，勢必影響到政策制定與政策執(zhí)行的效能。

從責(zé)任追究的視角，副職在政務(wù)生涯中最大的悲哀之一是擔(dān)當(dāng)責(zé)任承擔(dān)者的角色。這就是我們經(jīng)常從媒體上看到的：傳播成功之道時，往往是正職出面，躊躇滿志，侃侃而談；澄清事實與承擔(dān)責(zé)任時，往往是推出副職，謹小慎微，吞吞吐吐。從法律或道義上說，身為正職，是任何責(zé)任追究的第一責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人。這種顯失公平的責(zé)任追究制度，造成責(zé)任追究的錯位，在挫傷副職施政動力的同時，也埋下了今后“副轉(zhuǎn)正”責(zé)任意識錯位的隱患。

為何政府副職定位難？

黨政治理結(jié)構(gòu)的多元化與執(zhí)政方式的一元化，導(dǎo)致黨政兩個權(quán)力體系職能重疊、界限不清，從而是影響到副職的角色定位的核心因素。

一方面，從黨政結(jié)構(gòu)來看，黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大立法、政府行政、政協(xié)議政，形成了多元化的黨政治理結(jié)構(gòu)；另一方面，從執(zhí)政方式來看，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨是代表著最廣大社會各階層利益的一黨執(zhí)政。

由此可見，基于黨政治理結(jié)構(gòu)多元化與執(zhí)政方式一元化之間的功能協(xié)調(diào)的客觀要求，出現(xiàn)了在黨委負責(zé)同志和政府負責(zé)同志，黨委工作部門和政府工作部門，在職責(zé)、權(quán)限的劃分上的多頭制衡、多頭協(xié)調(diào)和多頭參與，勢必導(dǎo)致大量的副職定位困難。

執(zhí)政黨的政治行為與政府的施政行為交織，進一步模糊了副職施政的職責(zé)范圍。執(zhí)政黨的意識形態(tài)必須通過黨的政治動員、組織領(lǐng)導(dǎo)和輿論宣傳等工作，轉(zhuǎn)化為政府的施政行為。基于黨政合一的政治體制，執(zhí)政黨的政治行為與政府的施政行為交織在一起，進而導(dǎo)致政府的管理邊界模糊與不斷擴張。可以說，黨政合一的組織制度的內(nèi)生性動力是政府職能擴張的根源之一。在這一治理環(huán)境下，副職現(xiàn)象的出現(xiàn)也就不足為怪了。故此，加強黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職制度的法制化建設(shè)，是有效化解執(zhí)政黨政治行為與政府施政行為交叉混亂的政策選擇。

當(dāng)前，黨政交叉任職中出現(xiàn)了一些新情況新問題，值得我們重視。如科學(xué)設(shè)置職位問題，如專職副書記的“常務(wù)工作”不好界定，如常委、政法委書記兼任副區(qū)長存在定位上的障礙。還有地方人大與政府關(guān)系問題，根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，作為常委的政府組成人員依法享有對人大工作進行領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力；而政府組成人員依法要接受人大的監(jiān)督，如何處理好接受監(jiān)督與加強領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，值得研究。

不要掉入“副職陷阱”

由于激勵機制的單一，豐富的副職資源是權(quán)力中樞實施激勵的公共產(chǎn)品。一方面，豐富的副職資源為仕途跋涉的人們提供了一個歇息的地方；另一方面，它是一種有效的期權(quán)激勵制度。無數(shù)的副職都想轉(zhuǎn)正，“無數(shù)個蘿卜一個坑”，人人奮勇，個個爭先，客觀提升了政府的效能，化解貪欲對人性的誘惑。

“副職陷阱”，是社會轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟改革的衍生品，中國自身經(jīng)濟改革具有強烈的政府推動性，伴隨著政府職能的擴張的要求，副職資源有可能出現(xiàn)供給不足，但這種短缺是短暫的，隨著副職資源供給的充分到飽和，最終發(fā)展到副職資源供給過度，勢必產(chǎn)生非理性的政府職能擴張，循環(huán)往復(fù)，這種被廣泛接受的制度安排，副職本身也就成了它的囚徒。如果他們違反其準則，就會冒毀壞自己的合法性的風(fēng)險。可見，副職擴張，從一個側(cè)面反映了政府職能的非理性擴張的現(xiàn)實。

解決副職問題，就現(xiàn)階段而言，一蹴而就是不現(xiàn)實的。筆者認為，應(yīng)遵循兩個基本的改革路徑：第一，漸進型的政治體制改革進一步深化，是解決副職問題的關(guān)鍵路徑；第二，提高政府效能是衡量副職問題解決程度的價值標(biāo)準。