西部資源型城市如何轉型

張敏潔

在西部地區，嚴重依賴自然資源的城市不在少數。而這些城市在創造社會財富的過程中也付出了巨大的代價，如自然環境遭到污染、市民健康受到威脅、資源即將枯竭、產業結構單一等。因為種種原因，這些城市很難依靠自身力量進行完全徹底的轉型。中國未來30年的發展戰略和金融危機等國內外諸多因素，必將成為西部經濟轉型的助推力量。

煤城銅川的艱難探索

像我國許多地方的資源開發一樣，地處陜西關中的銅川是一個典型的因煤而興、先礦后市的傳統工業城市。過去，煤炭的大量開采破壞了銅川地表植被和地下水，也導致當地嚴重的水土流失。

20世紀90年代初，銅川的空氣污染超過了國家二級標準十多倍，一度成為“衛星上看不見的城市”，但由于當地經濟對資源的高度依賴性，其自身根本無力完成轉型。

伴隨著煤炭資源的日漸枯竭，鼎盛時期曾多達20對礦井的銅川礦務局規模也開始不斷減少，目前僅剩下8對，而且多數礦井煤層距井口的距離也在10公里以上。“這是一座空城，能源枯竭型的空城！”記憶中的“黑金”也漸行漸遠，留下的則是生活在采空區上的十余萬群眾，還有河水污染、環境惡化、經濟轉型等一系列難題。

2003年夏的一場幾十年不遇的特大暴雨使這座城市更加滿目瘡痍，到處墻倒屋傾，尤其是居住在棚戶區里的群眾更是慘不忍睹，時任陜西省委書記的李建國在察看了災情后，難過得落了淚，他明確表示要讓改變銅川的這一現狀。

也正是這一年，國家開始把西部地區采煤沉陷區治理工作列入重要的議事日程，并完成了《陜西省銅川礦區采煤沉陷情況報告》，而該報告羅列的數據更讓人觸目驚心，據統計：當時銅川市采煤沉陷區總面積168.41平方公里。

2004年3月，銅川市則初步完成沉陷區內各種設施的受損情況統計，確認沉陷區內城鄉受損民宅24539戶共76712人，受損面積149.6萬平方米，其中急需搬遷的居民13803戶共4.2萬多人。再加上棚戶區和滑塌區群眾，也就是說銅川當時急需搬遷的人口多達10萬人。

2005年12月，全面治理銅川礦區采煤沉陷區的方案得到國家發改委批準。與此同時，銅川市也相繼出臺了棚戶區改造和滑塌區搬遷的具體方案。一場轟轟烈烈的大搬遷拉開序幕。

為了讓廣大群眾住得起房，銅川市推出了許多最為優惠的費用減免政策：如對土地出讓金等13項費用全免，對市區道路開工費等5項費用減半收取，對2項勞務費用酌情減收，對開發商實行零利潤開發等。而經過多年的努力，銅川市10多個安置小區均已成規模，約有4萬群眾喬遷新居。

一座花園式的新城也在其南部的耀州區拔地而起，隨著銅川新區的建設，煤城銅川也初步實現了其艱難的轉型。

轉型刻不容緩

近年來，西部經濟取得了長足的發展，尤其是隨著成渝經濟區和北部灣經濟區的相繼成立以及關天經濟區的籌建，以區域經濟為特點的西部地區更是屢創新高。

盡管西部地區也不乏西安、成都、重慶等這樣的工業布局合理的大城市，但因為資源豐富，多數城市的經濟仍屬于資源依賴型經濟。而相對于別的城市，資源型城市的產業布局一般都圍繞著自身的資源優勢，產業結構的重心是對資源的開采、加工和利用，形成了剛性強的資源主導型產業結構。如陜西的銅川、吳起以及甘肅的白銀、嘉峪關、金昌等西部的主要資源型城市均存在著急需轉型的問題。

由于資源開發殆盡，產業結構單一，沒有后續產業或替代產業等因素，大部分資源型城市都陷入了發展困境。對此，甘肅省白銀市委政策研究室研究員何軍邑表示，以礦產資源開采、生產和加工為主導的資源型城市大都“因礦而興，因礦而衰”，這就在客觀上要求，資源型城市必須未雨綢繆，另辟蹊徑，適時培育和發展接續產業。唯有如此，才能夠走出一條健康穩定的可持續發展之路。

黨的十七大指出，要幫助資源枯竭地區實現經濟轉型。這也為資源型城市轉型指明了方向，因此，西部地區只有把發展接續產業作為當前資源型城市經濟轉型的一項重大而緊迫的現實任務，切實抓緊抓好，才能促進資源型城市經濟社會又好又快地可持續發展，才能解決生態環境問題，才能有效緩解就業壓力，才能保持社會和諧。

依靠資源，積累資金，另謀發展，多業并舉，才是西部地區縣域經濟可持續發展的根本途徑。而西部中小城市則可通過優先發展資源型工業，集聚實力，先形成一個領先的主導產業，然后再反哺其他產業，從而實現其經濟的可持續發展。

轉型須因地制宜

西部資源型城市經濟轉型和可持續發展問題，關系著全國和諧社會建設和區域協調發展戰略大局。因此，解決西部資源型城市經濟轉型和可持續發展，已是迫在眉睫的重大戰略課題。

“面對經濟全球化、市場化、城市化和新型工業化帶來的沖擊，未來西部資源型城市轉型面臨的形勢將更為嚴峻，困難則更為突出。”陜西省政府研究室副主任張仁華強調：西部資源型城市大多為地廣人稀地區，僅從城市化和工業化角度而言，雖然某些城市的城市化率(以城鎮人口計)已經達到60％，但是居民所享受的基礎設施和公共服務水平等與東部地區的差距仍很大，工業化技術水平仍然較低。

因此，西部地區的特殊困境決定了西部資源型城市的轉型選擇是受限制的，是在生態脆弱區、少數民族聚居地、國家邊塞要地的可允許范圍下的替代資源和接替產業選擇。

針對西部資源型城市所具有的特點，其轉型也需要因地制宜。記者了解到，繼2007年12月國務院發布了《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》后不久，國家發改委、國土資源部、振興東北辦則在《關于印發首批資源枯竭城市名單的通知》中公布了12個城市作為全國首批資源枯竭型城市，其中西部地區的典型資源枯竭型城市有3個，分別為石嘴山、白銀、個舊（縣級市）。這意味著這些城市的轉型將有望得到國家政策、資金層面的更大支持。

黨的十七大也明確指出，加快轉變經濟增長方式，推動產業結構優化升級，是關系著國民經濟全局緊迫而重大的戰略任務。著名經濟學家吳敬璉也表示，我們原來的經濟發展方式，就是靠投資去拉動的，但這種靠資源投入拉動的經濟增長方式有很大的毛病，那就是效率不高。而且在2004年以后問題更明顯，如資源瓶頸凸現，環境被破壞，嚴重影響消費等。

當前，國家出臺了一系列措施，即用積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策來增加需求，然后用需求來支持比較快的增長。但錢的規模到底多大合適？用在哪些方面更加有效？總之，我們不要因為要保持宏觀經濟穩定就回到老的經濟發展方式上去，要防止回到老的經濟發展方式上去。因此資源型城市要從根本上解決問題，那就必須轉變經濟發展方式，實現產業結構優化升級。

給資金不如給政策

在剛剛召開的陜西省十一屆人大二次會議上，省人大代表、陜西鼓風機（集團）有限公司董事長、黨委書記印建安則坦言：在當前形勢下，政府舉全國之力來保持經濟高速增長，短期內的問題確實可以解決，但長期來看，要解決根本性問題，中國經濟必須轉型。

他建議，政府可以不給企業資金，而給予產業機會。因此，在新一輪投資建設中，一是希望政府搭建平臺，企業互為市場，按照市場規則運作，同等條件下優先考慮省內企業；二是國家有首臺首套政策，建議省里也出臺類似政策，鼓勵省內首臺首套自主化裝備的開發和應用。

他說：中國近年來確實發展很快，但是這種高增長很大程度上是建立在對資源的高消耗、廉價的勞動力和對環境的極度破壞的基礎上的，而有一句話形容中國近年來是“買啥啥貴，賣啥啥便宜”就是對我們現有經濟增長方式很好的描述。

從一定意義上來講，即使美國次貸危機不爆發，我們的經濟結構也需要調整。所以，此次中國實體經濟受到重創，是美國次貸危機和中國實體經濟結構存在先天性缺陷疊加后的效應。而針對這一問題，中國經濟就必須轉型。

然而，在企業向現代制造服務業轉型過程中，國家的配套的扶持政策卻顯得非常滯后。比如，目前服務型制造已經在我國制造業領域中得到了較高的評價，但企業拓展服務型制造卻面臨著很多政策上的障礙。雖然當前財政部和國家稅務總局的規定也解決了部分服務型制造中存在的一些稅收問題，但對于服務型制造這一新興事物，國家并未形成鼓勵其發展的稅收政策體系，限制了服務型制造的發展。

因此，政府應該站在產業發展戰略的制高點，采取積極措施引導和鼓勵制造業企業開展服務型制造，從稅收上調整和改進不符合或阻礙服務型制造發展趨勢的政策，從而促使陜西、乃至全國制造業水平的整體提升。

轉型還需創新思路

近年來，隨著改革開放的進一步深入，資源型城市的轉型逐漸引起了社會的關注，而黨的十七大明確指出，要幫助資源枯竭地區實現經濟轉型。

西北大學陜西發展研究中心王峰虎教授坦言：“如果資源型城市不轉型，那就只能面臨礦竭城衰或者礦竭城亡這樣的結局。西部和東部的資源型城市，尤其是東北老工業基地，面臨的許多問題是一致的，如下崗、環境污染、產業結構單一等等，但是它們的性質卻又完全不同，有著不同的戰略地位和戰略意義。”

中國科學院地理科學與資源研究所區域生態經濟研究與規劃中心主任、博士生導師董鎖成表示：西部資源型城市經濟轉型亟須引起國家有關部委的高度重視，希望國家能夠給予像東北老工業基地那樣的政策，或者相關政策向西部傾斜以支持其發展。

西部資源型城市轉型要以科學發展觀為指導，按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求來進行。根據西部資源優勢和發展特點，西部資源型城市轉型必須走多元化循環經濟的道路，通過擴大對外開放，利用國內國外兩種資源、兩個市場，實現資源和產業的多元化，以及資源替代和產業替代；對現有資源深度開發并延長產業鏈，擴大產品綜合利用途徑，使原來以單一的礦產資源開發為主的支柱產業轉變為多元化的產業結構。

“推動轉型很重要的一點是來自中央政府和省級政府的外部推進。如果沒有國家的扶持，轉型沒有希望。另外東西部地區的聯動對于西部資源型城市經濟轉型也非常必要。”董鎖成強調。

陜西省發改委經濟研究所所長薛健表示：在未來的發展過程中，西部地區資源型城市應緊緊抓住國家促進資源型城市可持續發展的重要機遇，堅持走新型工業化道路，以結構調整為主線，以深化改革、擴大開放、科技進步為動力，以構筑多元產業格局為重點，加快發展接續產業，唯有如此，西部資源型城市才能走上可持續發展的路子。

循環經濟是發展出路

近年來西部工業經濟規模不斷擴張，資源環境的問題顯得日漸突出。而西部地區有很多資源性城市，如“鋼城”酒泉、“鎳都”金川等資源性城市轉型與發展循環經濟的要求是相吻合的，必須適度地多元化發展。

同樣，在西南地區，如宜賓、德陽、綿陽等城市，過去都是單一發展工業，也都面臨著轉型的問題。

總的來講，西部地區一方面要進行結構性的調整，一方面要用技術性的調整來實現整個地區的節能減排目標，即通過技術改造和技術創新，在企業之間建立循環經濟產業鏈。

歸根結底，西部工業城市要發展就必須走特色優勢產業的道路，而特色優勢產業也不是靜態的，必須跟著時代走，必須搞循環經濟，無論是為了產業競爭，還是城市宜居環境，只有搞循環經濟才有出路。

陜西省省長袁純清在《政府工作報告中》明確表示，陜西2009年將積極探索區域循環經濟發展模式，突出抓好陜北能源化工基地和陜南循環經濟產業聚集區兩大板塊，破解環境脆弱地區和重點生態保護區的發展難題。

同時，開展循環經濟工業園區建設試點，重點推進漢中循環經濟產業聚集區、商丹循環工業經濟園區建設。并加快發展新型環保產業，鼓勵企業對工業廢物進行充分利用，大力實行秸稈綜合利用，積極推廣果、畜、沼一體化生產模式，努力實現資源的高效利用和循環使用。陜西還將組建循環經濟技術開發研究院，以搭建循環經濟技術轉化應用平臺，為循環經濟發展提供有力支撐。

面對機遇和挑戰，西部城市尤其是西安、成都、重慶這樣的城市還應該發展創新型經濟，只有這樣，西部城市才能實現真正的轉型，從而最終在整個國內的經濟發展中發揮其應有的作用。