淺析多邊外交關系的終止

拉斐爾　阿卜拉哈麥（Ｒａｆｅａ　Ａｂｕ　Ｒａｈｍａｈ）

[摘 要]冷戰結束以來，隨著世界各國、地區相互依存的日益加深和全球化的加速發展， 多邊外交已演化成為一種普遍性、經常性和日益制度化的外交方式。多邊外交主要是指由三個或者三個以上的國際關系行為體參與的外交行為和活動。本文圍繞多邊外交的終止問題，并先后結合聯合國、阿拉伯國家聯盟、經合組織、歐盟以及非洲統一組織等實際案例，進行了初步的分析探討，以期能為多邊外交實踐提供一些法學理論的指導。

[關鍵詞]雙邊外交 多邊外交 國際組織

在全球性問題日益增多的時代， 由于多邊外交在一定程度上彌補了傳統雙邊外交的缺失，適應了多數國家擴大溝通的需要，對推進國際關系民主化、尊重文明多樣性貢獻日漸明顯，尤其對發展中國家走向世界，申明對國際事務的主張，維護民族權益開辟了更為廣闊的天地，因而受到世界各國，特別是廣大發展中國家的普遍歡迎。

一、多邊外交關系概述

（一）多邊外交關系的涵義

多邊外交是指由任何超過兩個， 亦即三個或三個以上國家參加的處理相互之間的關系， 或各國共同關心的國際事務的外交方式。在當代， 多邊外交尤其是指由主權國家組成的全球性或地區性的各類國際組織， 或者以組織整體的名義， 或者在組織內部成員國之間形成和進行的外交活動方式。因而，多邊外交所做出的決定通常是大多數參與方意志的體現或者是各方協調一致的結果，而且結果一旦出來，則對所有參與國都有同等的約束力。

（二）與雙邊外交關系相比具有單獨研究的重要性

與傳統的雙邊外交關系相比，多邊外交關系的不同之處首先在于前者建立在國家之間，而后者建立在國家、國際組織、駐地所在國或東道國之間，即三方彼此牽連的關系。兩者之間的區別具體可表現在：

首先，雙邊外交關系僅表現在派出和接受兩國之間；而多邊外交關系一方面在派出和接受兩國，另一方面在于國際組織，具有三維的特點。

其次，雙邊外交中，各國外交使團團長和團員一定要在到達接受國之前，通過事先溝通和任命，得到對方的許可。而多邊外交關系中不存在這個傳統或者法律規定，因為這些使團是各國駐該組織的代表，而不是駐東道國的代表，即使他們都享有該組織根據駐地所在國或東道國政府意愿確定的國際保障。

第三，在雙邊外交中，國家有權宣布某人為不受歡迎的人，或者將其驅逐境，或者要求收回使團成員資格，然而原則上在國家與國際組織的關系中不存在這一點，因為駐地所在國或者東道國不具有驅逐或要求收回外交使團駐該組織成員的成員資格的權力，只有組織內部才具有這樣的權力。

第四，雙邊外交實行國家雙方對等原則，而國家與國際組織不存在這種對等關系，因為國家具有自主行為的權力以保障自身安全，而相比之下，國際組織不具有任何實際的法律上的權力來實行同等的應對。

第五，在代表的優先性原則上，雙邊外交中的優先權是有限的，它以外交使團團長達到接受國的小時、日期、或者提交委任國書的時間為衡量標準，而在多邊外交中，標準是確定的，即按照國際組織現行制度根據國家名的拼音排列確定優先權。

第六，雙邊外交的代表性對雙方而言都是唯一的，即是說使團全體為國家的代表。而在多邊外交關系中，國家是通過常駐[1]該組織的外交使團成為一個代表，通過與組織的其他代表一起參與組織分支機構的活動。根據國際組織的獨立性和意愿，同一個國家有可能有隸屬于該組織的國際工作人員和獨立工作人員，就像在開羅阿拉伯國家聯盟的埃及工作人員，在紐約聯合國總部的美國工作人員。

正因為與雙邊關系有如此多的不同，在當前的多邊潮流下，單獨研究多邊關系的相關問題就顯得非常重要。

（三）國際組織與組織內成員國之間外交關系會發生變化

國際組織與組織內成員國或非成員國之間的關系有時可能因為諸多因素出現沖突和緊張，如有國家認為組織或其分支越過權限，或者組織或其分支舉行活動履行職責卻缺乏必要的法律協調以保證其正確性，或者有關國家不遵守由此產生的國際準則，[2]或者不遵守憲章明確的國際原則，威脅國際安全與和平。

當這些緊張或沖突變得不可調和時，有時就可能出現一些情況或變更影響國際組織與成員國之間的關系，以使事態正確發展，符合組織憲章精神，讓各成員國滿意。其中，比較重大的變更有：1）免去成員國曾經被賦予的某項任務；2）停止成員國享受由于成員資格而具有的特權和豁免權；3）對成員國實行經濟和貿易制裁；4）剝奪該國的投票權；5）降低該國駐各國或該國際組織的外交使團的規格；6）根據國際組織決定中斷與該國的外交關系。

接下來，本文的重點將圍繞其中最重大的變更多邊外交關系的終止。

二、多邊外交關系的終止

與雙邊外交不同，國際組織很少中斷或終止驅逐與某國的關系，其原因可能要歸結到由于誕生時間不長，國際組織在中斷或終止與某國的關系上、或者根據組織憲章或協議實施某些制裁上，總是服從于成員國的意愿，在保持國家間安全和平、阻止某國對國際社會或其他的組織成員國造成緊張局勢升級上聽從成員國意愿。

但是在多邊外交關系史上確曾發生過多次成員國由于某原因以退出為要挾的案例，他們要么將此作為對某一事情施加壓力的手段，要么借此抗議或反對某一政策，也有可能是為了推進國際組織的工作效率，使其能更嚴肅地捍衛成員的權力、遵守國際組織賴以成立的政策和原則。

綜合來看，無論是出于國家或國際組織的意愿，多邊外交關系的終止機制通常都具有以下四個主要特點[3]：（1）單方行為，即國際組織采取的“驅逐”或者國家自愿“退出”；（2）服從行為，即根據國際組織或相關國家的決策機構決定；（3）后繼行為，國家取得成員資格后的追索行為；（4）一旦完全終止，國家將不再是國際組織的成員，同時后者也失去了對前者執行組織憲章原則的權力。

（一）國際組織意愿下的多邊外交關系的終止（驅逐）

對于踐踏組織憲章、違背國際關系法規和慣例的國家，國際組織能夠采取的最嚴厲的制裁或許就是宣布將該國從組織成員資格中驅逐。國際組織具備的這種法律行為同時也表明了該國所犯錯誤的嚴重性，以及多邊外交關系核心所遭遇的沖突和緊張的程度，尤其是國家與國際組織本身之間，或許雙方之間已經達到了中斷彼此外交關系的程度，但是這都完全根據組織自身的意愿，并不需要來自有關國家的相互意愿。

通過查看諸多國際組織的絕大部分憲章和條約，不難發現國家與國際組織之間這種外交關系變更的重要性。這些國際組織都非常重視在條文和制度中明文警示各國不要從事威脅各成員國安全的行為，或者踐踏該組織賴以成立的基礎。

以聯合國為例。聯合國憲章第六條指出[4]：“如果聯合國的某成員國執意踐踏憲章原則，聯合國可以根據安全理事會建議將其從組織中開除。”據此，實施驅逐或開除懲罰需要兩點：第一，相關成員國執意從事違背憲章原則的行為，在此，“執意”表示該國的行為不屬于簡單或普通的違背，而是明顯有損旨在保護國際安全與和平的聯合國憲章原則；第二，開除或驅逐決定由安全理事會提議并經聯合國大會三分之二的大多數同意后再頒布。將某國從聯合國驅逐意味著也將它從聯合國下屬的各專門機構和部門中驅逐和開除。如，教科文組織條約在第2款第4段指出，將某成員國從聯合國驅逐導致其自動被教科文組織[5]驅逐。

接下來轉入地區性國際組織阿拉伯國家聯盟。筆者發現驅逐或開除這一說法在聯盟條約第18條中是這樣指出的：“聯盟委員會可以認為不履行本條約的國家脫離聯盟，由除上述國家外的各國一致同意頒布決定。”[6]

但從史實來看，該聯盟并未能對破壞聯盟憲章的國家成功執行這一條文，如面對埃及于1979年與以色列簽署《戴維營協議》的破壞行為，它僅僅是簽署“凍結”埃及在阿盟的成員資格作為懲罰，以及將阿盟總部從開羅前往突尼斯。對于“凍結”，埃及回應說“凍結成員資格并沒有列入阿拉伯國家聯盟憲章中，有關條款僅僅是指明驅逐和根據組織意愿終止關系的懲罰，并未明確列出或指出這一懲罰，這是一種比開除、驅逐、或根據阿盟自身意愿終止外交關系更輕的懲罰”。最終，凍結埃及在阿拉伯聯盟的成員資格持續了將近十年，直到1989年5月摩洛哥卡薩布蘭卡阿拉伯緊急峰會舉行時結束。[7]

同樣，阿盟在1990年伊拉克占領科威特時也未能推動這一懲罰實施或根據自己的意愿終止關系，借口是阿盟成員國，尤其是海灣合作委員會國家，與伊拉克在阿拉伯國家聯盟內長期存在沖突，他們不想把這種形勢提到國際沖突上來，在解決危機上要阻止大國干涉且避免阿拉伯國家努力失敗，但這與此后發生的一切卻都是矛盾的。

再看經合組織。在經濟發展與合作組織憲章中，可以發現其列出了這種懲罰，并列出了根據國際組織意愿與該國的終止外交關系的情況。它指出：[8]“本組織應告知違背原則和組織宗旨的成員國其從事了不被允許的行為，應給予其一定期限令其改正，期限結束后如未能服從，則開除違規國。”

需要特別指出的是，某個國際組織對于違背或踐踏憲章原則、威脅國際安全和平的成員國決定實施開除或驅逐，并不意味著完全徹底終止雙方的外交關系，尤其是當國際組織在終止關系行動中的意愿來自特定的條件時。雙方的外交關系還是可以通過組織內中間國家得到恢復，尤其如果該國采取了恰當的行為，承諾使得事情回到正常軌道，重新遵守憲章原則。

（二）國際組織成員國的意愿下多邊外交關系的終止（退出）

國際組織成員國的退出是多邊外交關系終止框架下相互關系的補充。國家退出國際組織相當于正式宣布根據國家自愿中止多邊外交關系，但這不表示多邊關系遭到了根本性地全面終止。事實上，國家可以繼續享有在組織下屬分支機構的成員資格；反之，國家若是從國際組織分支退出，仍然可作為國際組織總部的長期有效成員。如美國1984年從教科文組織退出，但仍然是其他聯合國分支機構的有效成員。

與組織意愿下外交關系的終止情況相比，國際組織憲章中對于國家從組織退出的權力闡釋明顯不同。例如：歐盟認為這種狀況是種想象，而沒有將這一原則列入它規整歐洲經濟集團關系的憲章，原因是它并不想允許任何國家從歐盟成員資格中退出，進而維護好在歐洲制止沖突和糾紛的基礎歐盟，尤其是在創立這一聯盟的歐洲大國之間[9]。

也有些國際組織對于自愿退出組織成員資格問題或全面終止與相關國家之間的雙方外交關系問題保持沉默。如聯合國憲章雖然直接涉及了組織開除某成員國、完全自愿終止與其關系的權力，卻并沒有同樣直接指出國家在終止關系或從聯合國成員資格中退出的權力。盡管如此，印度尼西亞仍然于1964年至1966年退出并終止了與聯合國的關系，因其抗議選舉當時與它有尖銳沖突的馬來西亞作為安理會成員，認為這是聯合國對它的漠視[10]。

除此之外，媒體上也經常會報道某成員國想退出聯合國，原因是聯合國在處理國際關系中的軟弱以及在和平解決沖突上的失敗，其決策被認為是過多地屈從了被美國強權控制的國際秩序。如伊拉克在九十年代不止一次宣布打算退出聯合國，指責美國采取顧及只符合自身利益的手段控制聯合國[11]。另外也有一些非官方消息提到要退出聯合國，大都由于聯合國內部美英一方與另一方的法國、俄羅斯、德國、中國在去年關于伊拉克危機發生的新聞和司法交戰中，華盛頓未能廢除具有合法性的國際決議，而該決議就是關于美國2003年3月20日對伊拉克發動的侵略戰爭[12]。

當然，還是有很多國際、地區或者專門組織提到了國家退出或在終止多邊外交關系中行使實際主權的問題。隸屬于聯合國的專門機構（世界衛生組織除外）在產生的條例中都明確指出了國家從任何一個專門機構退出的權力，條件是相關國家需要提前一年進行書面通知，表示退出打算。但是國際貨幣基金組織和國際復興開發銀行（世界銀行）例外，這兩者都規定的是立即退出，無需提前報備[13]。

另外，阿拉伯國家聯盟的憲章對于退出也作了大體說明，它指出每個成員國如果有自身意愿可以從阿盟退出，條件是要在退出前一年須告知委員會，而在此期間，國家仍然要履行成員義務。但是憲章也列出了退出的一種特殊情況，即憲章修訂后若相關國家沒有接受這種修改的情況，它可以不用等一年便直接退出聯盟，即立即退出，成員身份直接喪失。就這一點阿拉伯聯盟與其他國際組織的憲章不同，它同時指出了退出的兩種情況：一種是非立即退出，另一種是立即退出。

某國從一個國際組織成員資格中退出的情況還有一些例子。如科威特1990年3月從經濟統一委員會中退出，退出的官方原因包括[14]：委員會工作人員人數不合理地增加；委員會自成立開始工作效率有限；絕大部分成員未能履行財務上的義務；阿拉伯經濟統一委員會與阿拉伯經濟委員會之間的雙重性；委員會內財務份額分配不公，12個國家中僅由四個國家負擔了80%的預算，另外負擔余下的份額，等等。

又如，非洲統一組織在1984年接受阿拉伯撒哈拉共和國作為組織成員后，摩洛哥便宣布退出。摩洛哥認為與阿拉伯撒哈拉共和國有爭議的撒哈拉地區屬于該國主權的一部分，而非洲統一組織這樣做是對其主權和獨立的輕視。而后，盡管摩洛哥國王在他1989年一次演講中曾經暗示摩洛哥可能回到非洲統一組織，但是這方面依然沒有任何進展[15]。

（三）在國際組織解體或接替時多邊外交關系的終止

毫無疑問，國際組織同各國家一樣，都被認為是一個國際法人，對國家適用的對它也適用，后者有生死，即解體或消失，或者說誕生、獨立、獲得法律特性等，組織也會面臨同樣的情況。

具體來說，如果國際組織未能實現它成立要達到的目標，或不能適應變化的情況，或不能迎接影響國際關系的大事挑戰，或不再能實現它的目標，或不具有工作和行動的合法性，其原因是出于某戰爭、或內部紛爭、或成員退出、或面對這樣或那樣的國際局勢不再能肩負國際職責等等，這或許就會促使它的各管理方面認真思考結束該組織，或者與其他組織統一，或者最終瓦解，在它的基礎上成立另外一個組織。

事實上，國際組織的接替是一種新現象，或者可以說是國際法框下的一種新思維，實際中幾乎鮮有提及，因為出現組織間接替、一個國際組織完全消失、兩個或多個組織統一的情況非常少見。也許正因此，相關的接管機制嚴重缺失或者法律描述不夠完整清楚，目前尚乏法律條文來對這個過程進行整體規范。

該部分將重點關注在國際組織解體或接替時多邊外交關系的終止，并將集中探討國際組織間接替的形勢和由此對多邊外交關系的自然終止產生的影響。另外還有提及與組織成員國相關的影響，以及組織解體或接替前簽署的協議。依照有些專家提出的國際組織接替的兩種形式[16]。

第一種：一個國際組織在某些職能和權力行使上繼承某一個國際組織，后者作為一個國際法人繼續存在，類似這樣的例子有教科文組織在第（11/2）條指出的：如果組織大會認為有一個正式組織或單位或專門機構，致力于實現類似于教科文組織的目標、或者從事的工作深入到教科文工作的核心，則希望將該組織或單位的資源和任務轉給教科文組織，總干事經大會同意可以簽署令雙方都滿意的協議。

同樣，在世界衛生組織的憲章中也可以找到同樣的條文，第72條指出世界衛生組織可以繼承任何一個從事與世界衛生組織相同活動和任務的國際組織或機構，通過將那個組織的資源和任務轉為前者所有，這是通過雙方都能接受的協議。在世界氣象組織的憲章中可以發現同樣的條文。

不管怎樣，在這種情況或形式下的多邊外交關系不會受到來自成員國方面的終止，因為為了另一個國際組織放棄了部分權力的該組織仍然是做一個國際法人存在，它部分工作轉向另一個組織并不反映它與成員國的外交關系，這就是法律人士所認為的自然繼承。

第二種：接替是在兩個國際組織之間進行，并伴隨其中一方的解體，不論今后這一方存在與否。這種機制下的接替都是來自組織在功能和職權上的相似，但是目標即繼承在于對組織工作活力的更新、對效率的推進、對憲章的修改，尤其是在舊的組織經歷了一系列大事件后就可能不能再履行職責適應工作，就可能會出現繼承。

這種情況曾發生在聯合國與國際聯盟之間，國際聯盟由于多種原因瓦解，其中最重要的是1939年至1945年的第二次世界大戰，最后戰勝的同盟國一致同意建立聯合國作為替代國際聯盟的組織，以保證世界安全與和平。同樣的接替還發生在國際司法常務法庭和國際法庭之間，在思想合作學院和教科文組織之間，歐洲經濟合作組織和經濟合作與發展組織之間等等，所有這些情況都出現了組織間的接替，隨著其中一方即舊的組織解體。

舊的組織解體意味著被賦予的外交代表的法律身份喪失，身份轉給新組織，成員國代表舊組織將外交關系轉給新組織，組織解體對于多邊外交關系產生的法律影響從以上關系徹底結束時開始，隨著成員國與已解體的舊組織之間的工作或協議或法律文件作廢而結束。

此外，組織徹底解體或消失而沒有出現接替它的國際組織這種情況也有被認為是第三種，它意味著國際組織永遠完全徹底的解體，即沒有愿意重新啟動它的工作，或者它的成員國不想讓另一個組織來接替它。毫無疑問，多邊外交關系在這情況下自動結束，組織喪失自己的法律特征和國際法人身份。成員國之間和組織之間的外交關系自然結束。這種情況罕見的例子中出現過1977年東南亞條約組織解體，當時成員國決定將其完全清空解體，隨著宣布徹底解散多邊外交關系自動結束[17]。另可以在歐洲核調查組織憲章中找到條文闡述這種情況，即第14條指出，如果成員國少于五位，則組織解散。

由于國際組織繼承或解體對于它的法律事務產生的影響，法律總體上認為任何國際法人產生的法律事務，一旦法人消失，其事務也失去了法律性質，任何國際組織的法律也隨著組織法律身份的喪失而消失，對于成員國沒有義務，除非它自愿要求遵守這些義務，對于繼承舊組織職權的國際組織來說也是如此。

三、總結

本文在簡要介紹多邊外交關系的涵義及其研究重要性的基礎上，重點闡述了多邊外交關系的終止問題，其中包括國際組織意愿下的多邊外交關系的終止、國際組織成員國的意愿下多邊外交關系的終止和在國際組織解體或接替時多邊外交關系的終止等三種主要情況，并先后結合聯合國、阿拉伯國家聯盟、經合組織、歐盟以及非洲統一組織的實際案例進行了分析探討，以期能為多邊外交實踐提供一些法律理論的參考。

參考文獻

[1]“駐”一詞指常駐組織總部所在地，“在”一詞指在組織的各分支機構

[2]參見艾哈邁德·艾布·沃法：《國際組織法的協調》，開羅Al nahda出版社1986年第2版，第102頁及其后

[3][4]同注2，第108頁

[5]參見格桑·君迪：《多邊外交》，約旦外交學院1998年版，第35頁

[6]同注2，第636頁

[7]同注5，第38頁

[8]同注5，第35頁

[9]參見格桑·君迪：《國際組織法》，阿曼d. N1987年版，第160頁

[10]同注2，第545頁

[11]《直面席卷而來…除了抵抗別無他法》，載阿聯酋《宣言報》2002年4月5日，轉自

http://www.albayan.co.ae/albayan/2002/04/05/sya/

[12]參見麥斯歐德·扎哈爾：《與聯合國較量》，巴林《海灣報》2003年3月28日

[13]參見注9，第65頁

[14]參見注9

[15]參見注9，第43頁

[16]參見注9，第302頁第304頁

[17]參見注9，第306頁