影響武陵山區農村實現全面小康的制度因素分析

劉愛軍　呂學芳

摘要：實踐證明，制度創新滯后是嚴重制約和影響武陵山區農村實現全面小康的根本根源。武陵山區地處湘鄂渝黔邊區，在科學農地制度、公共財政制度、農村金融制度、農業科技制度、村民自治制度、農村教育制度、戶籍制度、社會保障制度等領域存在明顯的制度缺失。

關鍵詞：武陵山區農村；全面小康；制度缺失

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

The Institutional Factors against Building All-round Well-off Rural Wulin Mountainous Area

LIU Ai-jun¹，LV Xue-fang²

(1.School of Marxism Education，Nankai University，Tianjin 300071，China；

2. College of Marxism，Jishou University，Jishou 416000，China)

Abstract：The practice shows that the low-level institutional innovation is the source of reasons for restricting the rural Wuling mountainous area from building the all-round well-off society. This area is located in the border area of Hunan，Hubei，Chongqing，and Guizhou，where there exist many problems in agricultural system，public budgeting system，rural financial system，agricultural S & T system，villager self-governing system，rural education system，census register system social insurance system，etc.

Key words：rural Wuling mountainous area；all-round well-off society；institutional defects

武陵山脈地處中國中南部，跨越湖南、湖北、貴州、重慶四省市，長度約420公里，面積約12.7萬平方公里，地域包括52個縣級行政單位，人口約2 300萬，少數民族人口約占60%，居住著土家族、苗族、瑤族、侗族、白族等30多個少數民族。①具體而言，武陵山區包括湘西土家族苗族自治州(簡稱湘西州，下同)、張家界市、懷化市、恩施土家族苗族自治州(簡稱恩施州，下同)、貴州銅仁市、重慶黔江區等。當前，武陵山區農村雖然在各級政府的重視和領導下，在國家西部大開發戰略的扶植下，得到了較快的發展，但與我國全面建設小康社會的主要衡量標準還存在較大的差距。如2004年全區農村居民人均純收入為1 776元，農村居民恩格爾系數為55.7%，與我國全面小康社會標準分別相差6 234元、15.7%。^[1]武陵山區地處湘鄂渝黔邊區，在經濟制度、政治制度、文化制度、社會制度等領域存在明顯的制度缺失，具體而言，主要有以下八方面。

一、科學農地制度的缺失

(一)農地產權制度不清晰

第一，農地所有權主體虛位。“所有權的主體只能有一個，且明晰、具體和確定，即具有惟一性和確定性。然而，我國的農地所有權主體卻與此不相符合，是虛位的設計。”^[2]據調查，武陵山區農村農地所有權主體虛位主要表現為兩方面：一方面，法律規定的農地屬農民“集體”所有非常模糊，因為法律認定的“集體”包括鄉(鎮)集體、村集體和組集體三級。“集體”是指哪一級，農地到底屬于哪級所有，相關法律都沒有作出明確規定；另一方面，行使集體所有權的組織形式不健全。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律法規雖然農地屬于村集體經濟組織、鄉(鎮)集體經濟組織②，但武陵山區大多數農村集體經濟組織已經解體或名存實亡。如湘西州吉首市的己略鄉己略村，就根本沒有集體經濟了，雖然己略鄉的其他村仍有極個別的集體經濟，但也并沒有什么固定場所，甚至連村民小組的印章都取消了；其他地區如重慶黔江區秀山土家族苗族自治縣、恩施州一些村的農村集體經濟組織也是名存實亡了，起不到應有的作用。

第二，農地使用權不完整、不穩定。根據現代產權理論，使用權是所有權的一種派生權利，并受所有權的限制和約束。由于武陵山區農地所有權主體虛位，導致該地區農地使用權很不完整，主要表現為：一是隨意動地，農民的占有權受到侵害；二是農民收益高時就強行提高承包標的額；三是農地使用權仍沒有獲得抵押權、租賃權、繼承權的合法地位。

第三，農地轉讓權界定不明晰。由于《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規至今沒有非常明晰地界定農地轉讓權^[2]，因此，武陵山區承包農戶的農地轉讓權也沒有得到法律的認可。

(二)農地流轉制度不健全

由于武陵山區地處湘鄂渝黔邊區，經濟社會發展比較落后，加上該地區的地域限制，導致土地歷來具有的、中國傳統的就業功能正在逐漸弱化，土地閑置拋荒現象日益嚴重。即使少數農民離開農村另辟他路，但依然不改其對土地依賴的傳統，渴望土地承包經營權能夠長期保持穩定，故該地區的農地流轉制度仍很不健全，農地流轉數量很少。據有關調查顯示，到2006年7月止，湘西州龍山縣茨巖塘鎮全鎮只有55戶農戶的土地進行了長期流轉，流轉面積僅只有239.5畝③；懷化市流轉的土地雖然占承包土地面積的8.7%，但與長沙市相比而言，相差6.5個百分點④；恩施州利川市自延長土地承包期以來，土地流轉5 821戶，流轉面積15 250畝(轉包4 385戶，面積10 970畝；轉讓420戶，面積1200畝；租賃235戶，面積800畝；互換457戶，面積1 300畝；代耕324戶，面積980畝)。⑤此外，在土地流轉過程中，由于武陵山區農民的市場主體意識以及整個流轉環境還不成熟，導致土地流轉行為存在流轉操作程序不規范、流轉期短，集中程度不高、中介組織不夠健全、引進開發業主難度大等一系列問題，從而嚴重制約了土地使用權的流轉。

二、公共財政制度的缺失

當前，武陵山區農村發展缺乏公共財政的制度性保證，主要表現在：一是公共產品與公共服務投入短缺。長期的投入不足使得鄉村公路、農田水利、通訊設施等方面的建設普遍落后。二是免征農業稅后，農民其他負擔依然較沉重，主要是教育和醫療負擔過重。由于該地區經濟發展滯后，各地區生產總值絕對不足，因而投資在教育、醫療方面的資金相對而言過少，甚至個別地區在醫療投資方面無相關具體記錄。具體情況如表1所示。

三、金融服務制度的缺失

目前，我國武陵山區的農村金融體系存在兩大缺陷，導致無法適應全面建設小康社會的需要：一是農村金融市場不完善。武陵山區農業銀行和農業發展銀行雖然按中央政策的要求擴大了支農范圍，但僅有極少數的商業性農業企業貸款，沒有真正意義上的農田水利、農業園區及農戶貸款。至于該地區的信用社仍然存在資金比較短缺的現象，“三農”資金仍供不應求，農民貸款難問題還很突出。信用社貸款平均每鄉不超過400萬元/年，有些信用社甚至處于資不抵債卻還繼續經營的兩難困境之中，可見，信用社也基本上失去了支持農村經濟發展的功能，具體情況見表2。二是國有銀行仍處于絕對主導地位，民間金融資本和互助型金融發育非常緩慢。

注釋：

① 全國政協民族和宗教委員會的《關于加快武陵山區民族地區旅游開發與協作的建議》[Z].

② 《土地管理法》第10條[Z].

③ 湘西州農經局經營體制科.積極引導土地流轉 加快新農村建設步伐[EB/OL].http：//njw.xxz.gov.cn.

④ 湖南省農調隊蔡銓，周凱.對湖南農村土地流轉情況的調查與思考[EB/OL].http：//www.sannong.gov.cn.

⑤ 利川市反映農村土地流轉存在的問題及對策[EB/OL].中國恩施網http：//www.Cnenshi.cn.

⑥ 湘西州2006年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

⑦ 銅仁市2005年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

⑧ 黔江區2006年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

⑨ 恩施州2006年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

⑩ 全國農村經濟動態監測點重慶市黔江區發改委.重慶市黔江區統籌城鄉發展面臨的問題和對策建議[EB/OL].http：//xwzx.ndrc.gov.cn/rdzt/xncjs/t20070820_154623.htm.

[11] 銅仁地區“陽光工程”工作情況調查分析報告[EB/OL].銅仁農業信息網http：//www.tragri.gov.cn.

[12] 羅天明.湘西州農村貧困人口轉移培訓的試點分析[EB/OL].湘西農業信息網http：//www.zzz-hnagri.gov.cn.

[13] 張家界市勞動和社會保障局.張家界市就業培訓工作情況[EB/OL].http：//www.nvqol.net.

[14] 懷化農業信息網http：//www.hhagri.gov.cn.

[15] 《全州農村勞動力轉移培訓陽光工程第一批任務完成情況的通報》恩施農業信息網http：//www.hbesagri.gov.cn.

[16] 銅仁市農村勞動力培訓力度大就業效果好[EB/OL].銅仁行署網：http：//tongren.mofcom.gov.cn.

[17] 湘西州2006年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

[18] 張家界2006年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

[19] 2006年銅仁統計年鑒[Z].

[20] 懷化市2006年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

[21] 恩施州2006年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

[22] 黔江區2006年國民經濟和社會發展統計公報[Z].

參考文獻：

[1] 許建，尹華光.全面建設小康社會背景下的武陵山區旅游業開發[J].商業研究，2006(15)：141.

[2] 劉愛軍.農地產權厘定是保護農民合法權益的基礎[J].財經科學，2006(11)：98-99

[3] 湖南省統計局.湖南農村人口結構對農村經濟發展的影響分析——湖南省第五次人口普查分析與研究[EB/OL].[2007-05-21].湖南統計信息網http：//www.hntj.gov.cn/rkpc/200208260013.htm.

[4] 湖北省統計局.湖北省第五次人口普查公報[Z].

(責任編輯：張淑蓮)