農村土地流轉相關問題研究

人行巢湖市中心支行課題組

*課題組長秦傳勝，成員凌代才、朱先明、班業龍、葛盛林、丁鵬、李昌武、刁碩文。

摘要：土地流轉已成為實現農業現代化和促進新農村建設的時代命題。中部農業大省土地流轉的實際狀況如何，約束土地流轉的因素有哪些，如何引導土地流轉積極穩妥合理地朝前發展，值得關注。本文通過對較具典型意義的巢湖市的調研，概括了此類地區當前土地流轉的一些特征，認為土地流轉對土地經營效率提高的預期功能尚未很好實現，對農民增收的作用尚未充分釋放。對土地流轉不充分的原因進行了分析，并針對性地提出促進土地流轉的政策建議。

關鍵詞：土地流轉； 流轉模式； 流轉土地供求

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：Ａ

改革開放以來，家庭土地聯產承包責任制發揮了巨大作用，取得巨大成功。但隨著我國經濟社會總體上進入新的發展階段，土地經營管理制度中的規模分散、效率低下等問題已日漸突出。近年來，各級政府出臺諸多決策以推進農地流轉，雖然取得一定的成效，但是與以農民利益為核心的農村經濟社會現實特征尚難有效契合，導致土地流轉沒有達到相應的政策預期。在中國城鎮化和新農村建設全面加速推進過程中，如何有效促使土地流轉、提高土地經營效益，以推動農業發展、農民增收、農村繁榮，已成為時代命題。

安徽省巢湖市是一典型的農業市，具有欠發達地區經濟社會發展的共同特征，其表現有：工農經濟發展脫節，農業資本有機構成較低，新農村建設基礎薄弱，存在大量農村剩余勞動力；土地經營方面，則為土地拋荒問題嚴重、土地流轉低效、土地效益低下等。因此，選擇巢湖市土地流轉為樣本進行分析，具有一定的代表性。

一、 安徽省巢湖市土地流轉現狀分析

安徽省巢湖市為典型的農業市，農業人口372.7萬人，占總人口比例82.7％；（1）耕地面積387.8萬畝，農業人口人均耕地僅為1.04畝。與農業稅改前的大面積拋荒、少量的流轉以及部分的“倒貼皮”相比，稅改后的土地流轉呈逐漸擴大態勢。2007年7月總流轉土地為54.9萬畝，占總耕地面積的12.9%，農作物耕種面積已達到總耕地面積的97％。土地流轉帶動土地利用率的提高，其本身態勢見表一。

（一） 流轉方式多樣、傳統。該市當前土地流轉形式主要有轉包、租賃、轉讓和互換等。其中轉包為最主要的形式，占68.4% ，包含直接轉包流轉和間接轉包流轉。直接轉包流轉中，農戶直接與承包者達成協議取得相應收益；間接轉包流轉則農戶與自然村或居委會簽訂協議并從中獲取收益分成，自然村或居委會將集中成片的土地與承包經營者簽訂協議，農戶的承包權以及相應的義務不變。其次為互換，即農戶之間或農戶與農村經濟組織之間為便于耕種管理交換承包地塊，土地承包的權利義務與發包方（一般為自然村）協議后決定是否轉移。再次為轉讓，即農戶將承包期內的土地按照合同協議轉讓給第三方，轉讓后的農戶其承包權和經營權自動消失。這種形式的性質決定了其發生規模不大，而且在農民法律意識不強、合同程序不規范的情況下，轉讓后存在糾紛的可能性較大。但是在諸多流轉方式中，欠缺了最有發展前途和市場潛力的土地入股模式，顯示了轄區土地流轉的原始性和滯后性。

（二） 流轉地域漸進擴大。伴隨著勞動力轉移由城郊和鄉鎮向廣大偏遠農村的漸進擴大態勢，農村土地流轉也存在同樣的地域擴展特征。開始是郊區和鄉鎮，少數零散農戶具有地域優勢、信息優勢和技術優勢等，出現部分勞動力轉移，從而導致小范圍小規模的土地流轉。隨著勞動力轉移速度加快，以及農業稅收的免除和各項優惠政策的逐漸落實、種地絕對效益增加，土地流轉出現規模的急劇擴張，地域上逐漸擴大，顯示了農村土地流轉在新形勢下的階段成長性。

（三） 流轉對象主體為親族和近鄰。與經濟發達地區承包主體多元化態勢相比較 （2），欠發達地區其承包主體以親戚、同村居民為主，占總體流轉筆數和規模的50%以上。在轉出對象上，第一選擇親戚，其次為同村農戶，最后為行政村指定人員，實質意義上的市場流轉比例不到10％。低信任社會必然導致資源分配存在“差序格局”[1]，在土地流轉中表現為與土地承包權所有者有親近關系者優先得到經營權；交通不便、信息閉塞、成本效益比例失調尤其是市場中介組織的缺失致使外界潛在的承租主體難以有效競爭土地經營權，從而阻礙土地的市場流轉。

（四） 流轉期限以短期為主。轄區流轉期限在一年以下的土地流轉占總規模51.4％，而適應農業投資周期和穩定規模效益的3年期及以上土地流轉占總量不足23％。阻礙長期流轉的第一要素為土地潛在的保障功能 (3)，其次是土地的用途在長期流轉中可能的改變，第三是土地優惠政策的持續加碼，在土地收益重要性逐漸弱化的趨勢下 (4)，短期流轉則能夠保障承包權所有者的主導權和選擇權。

（五）流轉后的土地仍進行無差異化經營。賀振華認為，[2]土地流轉并不會提高土地的生產效率，除非流轉后增加了新的生產要素或者原有的生產要素發生了質的提高。轄區土地流轉過程中，受制于流轉對象、期限、資本等綜合因素，對轉入土地進行調整以實現較大規模經營的僅占16.4%。(5) 對于絕大部分轉入土地，轉入者還是在原有零散規模上種植傳統農作物，仍實施非差異化耕種，在扭轉和抑制了土地拋荒造成長期土地利用率不足的同時，高效農業經濟作物和土地規模經營的優勢尚未凸顯，轉入土地非差異化經營反映了流轉背后的實質內容：土地效率未能與土地利用率同步提高，印證了相關學者的觀點。

二、土地流轉的約束因素分析

（一）農民傳統思維未突破，流轉意識不強，求變意思淡薄。農民傳統思想意識仍很大程度上制約新時期下的農地流轉，“戀土”情結較濃、求變意識較弱、土地流轉意識相對淡薄，以及對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等政策性法律法規了解有限，對流轉主體享有的權力和履行的義務認識不足，表現在流轉積極性不高、“打工不行，回家還有一畝二分地”等傳統思維上。根據對農戶調查的抽樣統計，農民意愿轉出土地的由2004年的43.7％下降到2007年的5.6％。究其原因：一是土地絕對收入逐年增加、優惠政策對土地流轉的逆向激勵。近年來隨著糧食類產品價格的普遍上漲，土地的畝均凈收入絕對數呈增長態勢。國家逐年增加“一免三補”力度，直接惠及土地承包權所有者，而非土地實際經營者。頻繁的政策調整和基層政府職能的缺位、越位和錯位，導致農民對轉出土地的補貼力度和受惠人心存疑慮，尤其是對土地的長期穩定流轉更為謹慎。二是典型流轉成功案例不具有示范效應。現有的成功流轉案例具有較強的地域性，不具有普遍性，難以形成示范效應。三是基層政府的公信力缺乏。部分地方政府出于比較收益的考慮，推進轄區土地流轉，但是由于農民對土地的強烈自主意識、流轉程序或過程影響農民利益、長期的主客觀因素導致對基層政府難以信任，行政因素推動的土地流轉鮮有成功典型。

（二）農村社會保障體系尚處空白。社會保障體系不健全主要通過強化土地的社會保障功能、限制農村剩余勞動力的穩定有序轉移兩種路徑影響土地流轉。我國當前社會保障水平低、覆蓋面窄的局面短期內難以顯著改善，無論是留守在農村的農民還是進城務工的農民工都難以被納入社保體系中，強化了農地承擔的最后保障職能，決定了農民對土地流轉的謹慎性，難以按經濟收入最大化原則來優化配置農地資源，導致“有人無田可耕、有田無人愿耕”并存的狀況。農地流轉的區域性特征佐證上述判斷：東部發達地區非農就業機會多，土地社會保障功能相對弱化，農民對農地的依賴減輕，土地容易流轉且具有時間上的穩定性。而中西部土地流轉的進程遠遠滯后于其農村勞動力向非農產業轉移的進程，流轉期限多為不定期或短期，長期流轉的多為非耕地。

（三）農村剩余勞動力穩定有效轉移難。農村剩余勞動力轉移是農村土地使用權供給增加的必要條件之一；農村勞動力轉移能否導致農地使用權供給增加，尤其是長期使用權供給增加，則受轉移類型的制約。從這一角度可將農村勞動力轉移劃分為有效轉移和無效轉移。有效轉移指從事非農產業的農民與土地經營完全分離，從而能夠擴大土地使用權轉移的供給，促進其流轉規模的擴大；無效轉移則指主體雖然從事非農產業，但仍未與土地經營分離，保持兼業化態勢，從而很大程度上限制土地的流轉和規模經營。在現有經濟社會發展體制的缺陷難以短期內消除的情況下，農村勞動力入城，往往短期能進、長期難留，多數為無效轉移，表現為農閑外出務工、農忙返鄉忙種搶收。此外在土地資源極度稀缺的狀況下，土地增值功能預期上漲，土地所有權或使用權的重新購置難度加大，農戶放棄土地使用權的動力也就不足。

（四）土地碎化。土地肥瘦搭配、遠近均攤的家庭聯產承包責任制，造成土地大規模破碎；“30年不變政策”前的多次調整，加劇了土地碎化程度。巢湖市2005年戶均土地塊數為6.13塊，規模在0.5畝以下占43％，規模在1畝以下的占62％。全國2003年戶均土地塊數為5.722塊，規模在0.5畝以下占49％，規模在1畝以下的占68％。土地碎化導致批量連片土地涉及多戶農戶，增加土地轉入的交易成本，同時制約了農業機械的采用、新技術的推廣和規模化生產，限制土地經營效率，土地使用權大規模成片流轉的轉出難度加大。

（五）交易市場不完善。其表現，一是交易成本過高。由于缺乏規范的土地流轉體系，供求雙方市場交易成本過高。潛在的規模經營需進行相關的信息搜尋、與農戶和地方政府（行政村）等相關主體進行協商、在契約期內相關主體對合同條款的遵守，都導致交易成本升高。二是中介組織匱乏。類似于土地信托的土地流轉中介組織和信息平臺遠未建立，并從供給需求兩方面影響土地流轉：流轉土地供給方難以按市場化的程序、價格和方式處理土地資源；流轉需求方則缺乏信息搜尋手段，難以找到適合其經營的土地規模和地理位置，從而導致土地市場供求雙方的割裂。三是流轉手續不規范。農村土地流轉的主體具有自發性、形式具有隨意性、爭議難以協調。農村耕地大多為農戶對農戶模式，相互間自愿自發進行土地出租和承包，且協議多為口頭形式，即使建立書面協議的，對雙方權利和義務等條款的規定也不完整，行政村缺乏必要的規范管理。在土地耕種周期內中，還出現協議難以執行等諸多問題，如出租人返鄉要求提前結束租借協議，或自然災害等因素導致承租人難以償付租金。

（六）金融支持不足。現行金融體系在貸款管理、金融產品創新方面都存在“重城市、輕農村”的問題，農村規模經營主體的金融需求長期得不到滿足，農村土地抵押一直是形式大于內容，促進土地流轉的土地金融制度設計基本處于空白狀態，金融因素的作用在土地流轉上沒有實現由制約向推動的轉變。

三、加速農村土地流轉的政策建議

當前，中西部廣大農村地區土地流轉尚處于初級狀態，其自發性、成長性、階段性、原始性的特征，決定了對土地經營效率提高和增收農民的作用發揮得有限。各級政府除了做好推進城鎮化建設、完善農村社會保障、加快農村勞動力轉移和服務型政府建設等各項有利于農村土地流轉的相關工作，還須采取更加明確和針對性的措施來促進土地流轉健康有序發展。

（一）因地制宜，選擇適度規模經營模式。適度規模經營即土地耕種主體在一定的物質技術和政策條件下獲得與之相匹配的土地規模，以實現單位土地經營邊際效益和規模經營效益最優化。我國農村地域廣闊，農業生產條件千差萬別，這決定了適度規模經營難以用一個統一、量化的標準來度量，而應該立足各地實際，本著有利于提高農業的機械化作業程度，有利于提高農業的科技含量，有利于提高農業的比較效益，有利于在更大程度上解放農業勞動力，有利于社會主義新農村建設等實際需要來加以確定和衡量，并隨著農村勞動生產力提高和農業自然條件的改善而適時調整。

適度規模經營可供選擇的模式有：1.土地股份合作經營。將集體土地和資產折股量化，根據社員的土地承包權明確股份并以此分紅，對外則是將入股土地實施統一規劃、開發、經營。2.承包大戶經營。通過農戶自愿流轉或通過投標承包集體土地實現規模經營、集約化生產，造就一大批種植業、養殖業大戶，為更高層次更大范圍流轉培厚基礎。3.農民專業合作組織帶動。由生產類似農產品的農戶自愿參加組成的專業合作經濟組織，為入社農戶提供統一的產前生產資料供應、產中統一耕種和管理、產后統一收割和銷售服務，推動專業生產，提高生產規模和效益。4.農業產業化經營帶動。以產業化龍頭企業為依托，龍頭帶基地，基地聯農戶，實施區域生產、加工、銷售一體化，形成具有特色和市場競爭力的區域性優勢農產品主導產業。

（二）進一步規范農村土地流轉。農村土地流轉事關農村經濟社會發展大局，事關農民切身利益，事關農村社會穩定。因此要按照《中行人民共和國土地承包法》等相關法律法規要求，遵照農民意愿，建立市場化運行機制，做到流轉程序合法、合同規范、手續完備，明確流轉面積、價格、期限以及雙方的權利和責任等內容，流轉合同須經過鄉鎮農村土地管理部門認證或公證機關公證。對業已流轉土地，重新規范土地流轉合同。

（三）設立組織制度保障，提高土地流轉效率。限定政府邊界，強化服務管理職能。將土地流轉作為基層政府的重要職能和考核指標。加強對轄區土地流轉的調查研究，指導規范流轉雙方的合同內容和簽訂，監督其實施，建立科學合理的農業土地用途分類與管理制度及土地登記制度。推行土地托管等中介組織和信息平臺，其職能界定為連接轉出與轉入，促使土地經營權的價值實現。

（四）強化金融支持，疏通資金融通渠道。各涉農金融機構要研究出臺促進農村土地有效流轉和規模經營的金融支持措施，創新和投放與之相適應的金融產品。要進一步加大對三農的信貸投入，努力為農業信貸主體提供產前、產中、產后信貸服務，以滿足農業生產對信貸資金的合理需求。信貸結構上，注意向種養業大戶和規模經營者傾斜，滿足其規模經營的大額資金需求。研究和開發適合農業生產特點的農業信貸產品，在嚴格控制風險的前提下，大力推廣“浮動抵押”這一法定抵押擔保形式，有效解決農業經濟活動中抵押擔保不足的問題。積極嘗試建立土地規模經營保險基金制度等相關農業保險措施。

（1）數據截面為2007年7月，本文中如沒有特別說明，數據均為2007年7月末，下同。

（2）經濟發達的東部地區或大城市周圍，承包主體除農戶外，還有工商企業、科研機構和部分城鎮居民。

（3）據農調隊對農戶的調查，65％將其排在第一位。

（4）農民現行收入中外出務工收入占絕對比例，2007年末轄區約為72％，種地絕大部分則是為保證口糧和食油。

（5）規模經營中部分外地種田能手來承包，多為水稻等傳統性農作物。

[1] 福山.信任、社會美德與創造經濟繁榮[M].海口：海南出版社，2001.

[2] 賀振華.農村土地流轉的效率分析[J]. 改革，2003（4）：87-92.

（責任編輯顧錦）