我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制初探

郭翼翔

［摘要］現(xiàn)代社會(huì)，規(guī)制機(jī)構(gòu)是有別于傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)的新型組織，同時(shí)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)不斷發(fā)生新的變化，這些都對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方式等方面提出了新的要求。而針對(duì)這些問題的理論探討無(wú)疑具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

［關(guān)鍵詞］基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)；規(guī)制機(jī)構(gòu)；機(jī)制

［中圖分類號(hào)］F20［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1672－2426（2009）04－0040－02

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的自然壟斷性假設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特征早已發(fā)生了變化，從基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模、技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)融合的角度看，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)自然壟斷性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征在逐漸淡化，也正因如此，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的浪潮早已席卷全球。但是，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的指導(dǎo)思想是在自然壟斷弱化的部分引入競(jìng)爭(zhēng)，其自然壟斷性業(yè)務(wù)仍然要由國(guó)家進(jìn)行規(guī)制控制，這就在很大程度上決定了繼續(xù)強(qiáng)化規(guī)制的必要性及合理性。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的規(guī)制改革早已引起了中國(guó)政府的高度重視，打破壟斷和引入競(jìng)爭(zhēng)早已成為改革的主題。其中規(guī)制改革的重要內(nèi)容之一是規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題。

一、規(guī)制機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的重要內(nèi)容

我國(guó)目前的規(guī)制機(jī)構(gòu)改革依然存在嚴(yán)重的瓶頸，并且與其他方面的改革嚴(yán)重脫節(jié)，一些行業(yè)規(guī)制職能缺位，以往的規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置模式和規(guī)制方式越來(lái)越受到挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)性。

規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置涉及了規(guī)制改革的諸多方面，如規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制體制設(shè)計(jì)往往涉及到一國(guó)具體采用何種規(guī)制模式，不同規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)利劃分則會(huì)影響規(guī)制效率的實(shí)現(xiàn)，規(guī)制機(jī)構(gòu)的架構(gòu)也會(huì)影響到各個(gè)利益集團(tuán)及規(guī)制決策者的福利、規(guī)制機(jī)構(gòu)是否要與相關(guān)政府部門分開及如何協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系等問題。因此，規(guī)制機(jī)構(gòu)的框架職能設(shè)計(jì)及其運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)往往不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的組織設(shè)計(jì)問題，而且是政府規(guī)制制度改革的重要方面。

世界各國(guó)政府都普遍實(shí)行了以法律為基礎(chǔ)的規(guī)制機(jī)構(gòu)改革，在規(guī)制改革過程中都以政府規(guī)制體制的總體框架為依據(jù)，制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個(gè)規(guī)制改革過程有法可依。產(chǎn)權(quán)變更或放松規(guī)制都要求對(duì)原有的規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，針對(duì)這種情況各國(guó)普遍設(shè)立了新的規(guī)制機(jī)構(gòu)以適應(yīng)規(guī)制改革的需要。美國(guó)在規(guī)制改革的過程中設(shè)立了獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，英國(guó)則對(duì)原有的公有企業(yè)進(jìn)行了重組和拆分。

二、規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則

1．獨(dú)立性原則。規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性一是指規(guī)制機(jī)構(gòu)的執(zhí)行職能與政府其他機(jī)構(gòu)的政策制定職能的分離，實(shí)施獨(dú)立規(guī)制，使規(guī)制機(jī)構(gòu)的決定不受其他政府機(jī)構(gòu)的不當(dāng)影響二是指規(guī)制機(jī)構(gòu)與作為其規(guī)制對(duì)象的企業(yè)之間的分離，實(shí)現(xiàn)政企分開，保證規(guī)制的獨(dú)立性。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，采用職業(yè)化資格可使規(guī)制更加有效和可靠，由具有專業(yè)知識(shí)和強(qiáng)制力的專家機(jī)構(gòu)實(shí)行職業(yè)化規(guī)制。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律機(jī)構(gòu)的作用，讓運(yùn)營(yíng)者有意識(shí)地遵循自我規(guī)制原則。

2．法制化原則。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)是依法行使規(guī)制權(quán)、管理產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)，必須依據(jù)憲法、政府組織法和其他有關(guān)法律設(shè)置。法律賦予規(guī)制機(jī)構(gòu)合法的規(guī)制地位及其權(quán)威性。法制化原則可以確保規(guī)制機(jī)構(gòu)在很大程度上不受政治、金融和運(yùn)營(yíng)壓力的影響，以保持規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有足夠的實(shí)施規(guī)制的權(quán)力，從而在法律上保證規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

3．效率性原則。效率是規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)必須遵循的重要原則之一。規(guī)制機(jī)構(gòu)的效率主要體現(xiàn)在四個(gè)方面一是規(guī)制機(jī)構(gòu)的高速運(yùn)行二是規(guī)制工作質(zhì)量高三是整個(gè)規(guī)制系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)靈活高效四是規(guī)制過程透明、公眾參與性強(qiáng)。在整個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)全面考慮整個(gè)系統(tǒng)的效率，而不能把眼光局限在某一重要部門。

4．透明性原則。政府規(guī)制必須是開放、透明和可預(yù)測(cè)的，這是確保自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系合理性的重要途徑之一。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩瓦斯認(rèn)為，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)吸引民營(yíng)資本的最大障礙在于規(guī)制環(huán)境和態(tài)度。如果規(guī)制運(yùn)作不夠透明，民營(yíng)投資者對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)就會(huì)望而卻步，進(jìn)而轉(zhuǎn)向其他更為“友好”的投資領(lǐng)域。因此，一個(gè)合理的規(guī)制體系必須是透明的和可預(yù)測(cè)的。

三、規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制

按照組織設(shè)計(jì)理論，規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)該包括規(guī)范設(shè)計(jì)、人員設(shè)計(jì)與激勵(lì)設(shè)計(jì)。就規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)規(guī)范設(shè)計(jì)即是規(guī)制機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，它是規(guī)制組織內(nèi)規(guī)章制度、管理的規(guī)范和準(zhǔn)則。人員設(shè)計(jì)就是規(guī)制機(jī)構(gòu)人員的配備。規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行要以人為依托，并由人來(lái)執(zhí)行。激勵(lì)設(shè)計(jì)就是設(shè)計(jì)激勵(lì)制度，對(duì)組織人員進(jìn)行激勵(lì)，以提高組織的運(yùn)行效率。

1．規(guī)制機(jī)構(gòu)的人員配備。從委托代理理論的角度來(lái)看，規(guī)制機(jī)構(gòu)可以看作是公眾的代理人，起到信息中介的作用。因?yàn)閷?duì)特定產(chǎn)業(yè)的規(guī)制往往需要專業(yè)的技術(shù)知識(shí)和相關(guān)的法律、財(cái)務(wù)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)等方面的知識(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行需要配備具有相應(yīng)素質(zhì)的工作人員。受規(guī)制的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)例如電力、電信、鐵路等行業(yè)都有其特殊的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，以電信規(guī)制為例，對(duì)國(guó)外電信規(guī)制機(jī)構(gòu)的研究表明，其成員來(lái)自各個(gè)行業(yè)或部門，尤其來(lái)自法律和經(jīng)濟(jì)管理部門，是各自領(lǐng)域的資深專家。這樣的人員組成，為中立和權(quán)威的規(guī)制通信市場(chǎng)提供了基本保證。同時(shí)，規(guī)制人員結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)制人員中政府行政管理人員和技術(shù)人員，財(cái)務(wù)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的專業(yè)人才的比例不合理，難以真正適應(yīng)現(xiàn)代規(guī)制專業(yè)性強(qiáng)的基本要求。

2．規(guī)制機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制。機(jī)構(gòu)的運(yùn)行是規(guī)則與人的結(jié)合，因此對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的激勵(lì)是對(duì)人進(jìn)行激勵(lì)。激勵(lì)機(jī)制一旦形成，就會(huì)內(nèi)在地作用于組織系統(tǒng)本身，使組織機(jī)能處于一定的狀態(tài)，并進(jìn)一步影響著組織的生存和發(fā)展。激勵(lì)機(jī)制的作用具有兩種性質(zhì)，即助長(zhǎng)性和致弱性，也就是說(shuō)，激勵(lì)機(jī)制對(duì)組織具有助長(zhǎng)作用和致弱作用。激勵(lì)機(jī)制的助長(zhǎng)作用是一定的激勵(lì)機(jī)制對(duì)員工的某種符合組織期望的行為具有反復(fù)強(qiáng)化、不斷增強(qiáng)的作用，在這樣的激勵(lì)機(jī)制作用下，組織不斷發(fā)展壯大，不斷成長(zhǎng)。我們稱這樣的激勵(lì)機(jī)制為良好的激勵(lì)機(jī)制。但同時(shí)也不可避免地存在激勵(lì)機(jī)制的致弱作用。因此，對(duì)于存在致弱作用的激勵(lì)機(jī)制，必須將其中的去激勵(lì)因素根除，代之以有效的激勵(lì)因素。可以根據(jù)對(duì)激勵(lì)起作用的因素設(shè)計(jì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制，包括成就激勵(lì)、目標(biāo)設(shè)置激勵(lì)和工資報(bào)酬激勵(lì)等。

3．規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制的完善主要表現(xiàn)為決策過程的公開性和公眾參與性。決策機(jī)制透明化是透明度原則的體現(xiàn)。決策機(jī)制的透明化實(shí)質(zhì)上是利用運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)增加了公眾對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力、拓展了公眾對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督途徑。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)將其規(guī)制依據(jù)、過程與結(jié)果均對(duì)公眾公開，接受公眾的監(jiān)督，如公開規(guī)制聽證會(huì)，廣泛利用咨詢資料，獨(dú)立的上訴程序，對(duì)有關(guān)規(guī)制決策公布書面的詳盡的解釋文件，實(shí)行政府信息公開制度。目前，我國(guó)立法規(guī)定了立法過程中的公眾參與，行政處罰法規(guī)定了處罰程序中的當(dāng)事人參與，價(jià)格法規(guī)定了政府定價(jià)過程中的公眾參與，其他許多部門規(guī)章也具體規(guī)定了公眾參與的方式與程序。制定相應(yīng)的內(nèi)部懲罰機(jī)制，即對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為予以相應(yīng)的處罰，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將處理結(jié)果公布以加強(qiáng)監(jiān)督效果。對(duì)因工作失誤導(dǎo)致的規(guī)制失職，務(wù)必要追究其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和民事責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究刑事責(zé)任。我國(guó)目前已經(jīng)針對(duì)政府行政機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為制定了法律。行政復(fù)議法、行政訴訟法與國(guó)家賠償法已經(jīng)有完整的規(guī)定，當(dāng)受規(guī)制企業(yè)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的決定不服，或者認(rèn)為規(guī)制機(jī)構(gòu)違反信賴保護(hù)原則，隨意撤銷或變更其決定，侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟，請(qǐng)求國(guó)家賠償。另一方面，應(yīng)完善規(guī)制法律等外部監(jiān)督機(jī)制，加快規(guī)制立法，改進(jìn)立法程序。

責(zé)任編輯 王安慶