論行政責任與問責制產生的基礎

沈　強

［摘要］行政責任和問責制度是近些年來理論界研究的熱點問題之一。由于對責任制度產生的基礎探討不夠，這就使得在實踐中對問責制度的規定不能進一步完善，也出現了混淆法律責任、道義責任與角色責任的情況，妨礙了問責制度的發展。本文從理論和現實基礎探尋行政責任與問責制存在的內在價值，從而進一步探討構建科學合理的行政責任制度和問責制度。

［關鍵詞］行政責任；問責制度；基礎

［中圖分類號］D035［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）04－0049－02

行政責任與問責制作為人類歷史上一定發展階段的產物，有其存在和發展的共同條件。探尋行政責任與問責制產生的基礎有利于我們深入理解行政責任與問責制內在的價值，更有利于我們構建科學合理的行政責任制度和問責制度。

一、理論前提——社會契約、人民主權、權力分工與制約、法治

1．社會契約。行政責任和政治責任存在的合理性首先源于“社會契約”的存在。社會契約論是把政府權力的正當性建立在公民與公民、或公民與政府之間簽訂政治契約的基礎上，并以契約的內容來約束國家與政府行為的學說。“契約”這一概念在西方經歷了一系列的發展演變過程，比較系統集中地論述社會契約論的是近代英國的霍布斯、洛克和法國的盧梭。而無論哪種類型的契約概念，都包含著以下幾點共同因素：其一，它意味著契約主體之間要達到某種目的，這些目的是契約主體簽訂契約的直接動因。政府權力的產生不管是公民與公民之間，還是公民與政府之間都是相互契約的結果，其目的就是維護個體的正當利益和全體公民的公共利益，這是公民履行社會契約的直接動力。其二，契約意味著契約主體在某種程度上的一致同意。不管是對于公民還是對于政府，契約都是“合意”的結果。其三，它意味著某種形式的許諾。社會契約就意味著每個公民承諾必須放棄自己部分的“自然權利”，而同時也意味著政府承諾要維護社會的公共利益和個體的正當利益。其四，它意味著契約的主體由同意和允諾而產生的某些義務、責任和權利（力）。社會契約意味著政府擁有了公共權力，即管理社會的權利、服務社會與滿足公眾需求的職責。社會契約還意味著公民有服從公共權力管理的義務、監督與制約公共權力的權利。政府行為若超出了公民之間或公民與政府之間的社會契約所規范的宗旨與范圍，則將威脅到人類的生活秩序和公共利益，這樣的政府沒有完成和承擔起自己的社會義務，因此，其權力的正義性與合法性基礎就會喪失，尤其是當人民的自由財產被執政者以暴力奪去時，人民就有權取消契約，乃至用暴力將自由與財產再奪回來。契約理論是人民追求責任的基石。

2．人民主權。所謂人民主權，即人民是國家的主人，是國家權力的主體：任何國家機關，任何官員，其全部活動的依據皆在于人民所授予的權力。人民主權學說，正式完整地提出當屬盧梭。他以社會契約理論作為理論基礎，進而提出由社會契約建立起來的國家，就是全體人民構成的共同體，人民把自己的一切權利交給這個共同體，然后又從這個共同體收回他們所交出的全部權利。他認為，人們在從自然狀態向政治社會過渡的過程中互相簽訂了轉讓權利的契約，為了保持平等的自由，人們在簽訂契約時無一例外地把自己的一切自然權利全部轉讓給了共同體。這樣，服從共同體全體一致的“公意”（general will）就是服從公民自己。由于“公意”是共同體全體人民的意志，因此，由“公意”所體現的主權所保護的是全體人民的“公共福利”。但公意絕不是全體人民個別意志的總合。盧梭進一步認為，主權意志只是一個總的最高意志，要使之作用于國家生活和社會生活的各個方面，還必須建立一個中間體即政府，由政府這個仆從來執行“公意”。所以，政府掌握的立法權、行政權、司法權等只是主權意志的派生物和從屬體，政府的任何權力均不得違反主權意志，并必須接受公民的監督和控制。所以，主權始終是屬于全體人民的，至于政府的權力，則是來源于表現全體人民共同意志的法律，人民制定法律決定政體并賦予政府以權力，政府只是人民的仆從。盧梭的“人民主權論”在經過歷代思想家和政治家的技術性修補后，在現實的政治實踐中得以貫徹，并成為一切憲政的理論前提。在人民主權的理論下，人民是國家行政權力的最終主體，人民行使國家權力的過程中，將行政權力通過委托的形式授予政府。但這并不是說，作為權力主體的人民無條件地放棄了自己的權力，也不是說，行政主體可以不受限制地完全按照自己的意愿行使權力。相反，人民對自己權力的行使通過代表機關對行政主體提出要求，而行政主體在行使權力時也必須對授權者和法律負責，體現人民的意愿。如果行政主體違背了人民的意愿，不適當地行使了權力，則要受到追究。人民主權理論解決了權力的本原問題，人民是一切權力的本原體，當然，人民有權追究政府及其官員的責任。

3．權力分工與制約。中國的憲政體制與理論不承認“三權分立”與“權力制衡”，中國確認的是權力行使的民主集中制，但這不意味著中國國家機構之間不存在權力分工與制約機制。從我國現行憲法的規定看，憲法第62、67、80、81、89、93、123、124、127、129、132條是承認國家權力的分工和制約機制的。這些規定在組織法和訴訟法的規定中都有具體的體現。權力的分工與制約可以明確職責，真正保障權力屬于人民原則的實現。權利分工與制約機制為人民充分行使權力提供了可能。

4．法治。法治概念正如《牛津法律大辭典》所言：“一個無比重要，但未被定義，也不是隨便就能定義的概念。”但是“法律面前人人平等”作為法治的基本要素已經成為共識，法治國家作為具有獨立人格的組織體與公民的法律地位是平等的，而不像專制國家那樣凌駕于法律之上，不受法律約束。因此，代表國家進行行政管理的行政機關必須像普通公民一樣遵守法律，承擔法律責任，不得享有任何不公正的特權。英國法學家戴西之所以強調行政機關必須與普通公民遵守同樣的法律規則，承擔同樣的法律責任，對法治國家的行政法院制度嚴加譴責，原因很簡單，就是因為擔心法治國家的行政機關像封建專制國家的行政機關那樣享有特權、不負責任、專橫無忌地踐踏人權。戴西認為行政法院是行政系統內的一個機構，與行政機關有共同利益，因此它在處理行政機關與公民之間的法律糾紛時必然會竭力維護行政機關的特權，為行政機關開脫。盡管戴西的觀點今天看來有些偏激，但是，他不僅提出行政機關應當守法和承擔法律責任，而且還對行政機關承擔法律責任的程度提出了要求，這是戴西理論的合理內核。我們不能像戴西那樣追求行政機關與個人在承擔法律責任方面的形式平等、絕對平等，但要求行政主體及其行政公務人員為其違法行政承擔相應的責任是必須的。不錯，行政機關是為公益服務的，但是行政機關的違法侵權行為不是大都以公益的名義進行的嗎？即使公益的原因確實存在，又有何理由認為作出違法行為的執法機關可以不負責任或者少負責任呢？如果是這樣，豈不是說行政機關只要具備正當的目的就可以不負責了嗎？這顯然與法治精神相去甚遠。“法治社會與非法治社會的區別就在于：在非法治社會中，民眾必須守法，政府可以不守法；在法治社會中，人民必須守法，政府更必須守法。公民要守法是一切有法制的社會的共同特征。在法治社會，政府與公民都必須守法。所以，是否要求并做到讓政府守法，才是衡量法治社會的一個重要試金石。”可見，法治的精髓是公共權力的行使者依法辦事。只有公共權力的行使者依法辦事，接受法律的監督和約束，才有法治可言，這表明法治的要義是以法律約束權力。今天的中國，選擇了“依法治國，建設社會主義法治國家”，也就選擇了法律至上，它要求行政權力法定，依法辦事，違法承擔行政責任。從我國憲法的規定上也可以得出一切權力應受制約的結論，如“中華人民共和國的一切權力屬于人民”；“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”；“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”從這些規定中也可以看出，國家權力包括行政權力要承擔責任是我國法律的內在要求。法治理論對于平衡人民與政府的關系提供了保障。

二、現實基礎——行政權的擴張和人們權利意識的增強

行政責任與問責制的提出與行政權和社會之間關系的變化是密切相關的。古代和近代行政對社會生活的干預很少，對社會生活的影響不大，所以雖然也有追究行政責任的情況，但所追究的范圍很小，尚有許多豁免或免除的情形規定。如英國的法諺中即有“國王不能為非”、“國王不能在自己的法庭作被告”等來限制行政責任的追究。現代化社會對政府權力的實際需要不再只是提供安全與秩序，更為重要的是政府應謀取普遍福利化和細密的公共服務，迫使行政權力實現目的轉向。這種轉向一方面導致政府更多地采取單方面強制命令行為行使行政權力，使行政權呈強制性擴張趨勢；另一方面，政府對公營企業、公營事業、公共資源開發經營的外向事務管理增多，以平等互利性行為作為權力行使的方式，導致行政權力的擴張。同時，由于現代政府具有獨立的意志和行為能力，利用其擁有的技術、信息、資源和高度組織化的管理能力，通過行政計劃、行政指導、行政仲裁，謀求行政相對方的響應乃至主動配合以實現期望的行政目的，也呈現出權力擴張的態勢。總之，行政權力的擴張不僅具有合理因素，而且擴張力度十分強大。并且，“行政權力的運動是自上而下的放射性結構，且每經過一層中介，其放射都要加大。”正因為行政權力是國家權力中覆蓋面最寬，與社會接觸最直接，其侵犯相對人合法權利和利益的可能性也就隨之增大，于是，社會對行政權力提出了更高的要求，需要對行政權力的行使給予控制和約束。

此外，社會民眾的主體意識和權利意識的不斷增強也為行政權力的責任追究奠定了基礎。由于社會的進步和觀念的發展，人們對自身利益的關注程度越來越高，國家也越來越重視行政相對人的行政參與，通過這種參與來增強行政行為的公正性和對行政相對人以及社會公益的保護。這樣才會產生對依法行政的強烈要求，在自己的合法權益乃至公共利益遭受行政權力的侵犯時才會用法律來維護自身的權利，追究行政主體及其行政公務人員的責任，這是行政責任制度和問責制度的契合點。如此，問責制的建構才有了發展和完善的可能。

責任編輯 侯 琦