公共服務創新下的事業單位改革

方　燁　馬　英

【摘 要】事業單位改革30年,是從適應市場、走向市場到回歸公共服務本質的30年,這一歷程反映了市場化與公共服務是事業單位改革的二重性選擇。實現政府職能與市場職能的合理分工,理順上級主管部門與事業單位的關系,規范事業單位的創收行為,是深化事業單位改革的必然途徑。

【關鍵詞】事業單位 改革 公共服務

公共服務市場化一直是我國事業單位改革的核心問題,也是引起很多爭議的問題。事業單位改革的起點是打破行政壟斷,逐步推行市場機制;改革的目的是在市場化進程中提高公共服務質量。一些關于醫療衛生改革、教育產業化的激烈論爭,都是圍繞事業單位的公共服務如何市場化展開的。因此,回顧事業單位改革開放30年的歷程,探討公共服務市場化的內涵和策略,對深化事業單位改革有著重要的理論與現實意義。

一、事業單位改革的市場化與服務性

事業單位的改革一度迷失于市場化與公共服務之間。它從市場化進程開始到公共服務本質的回歸,乃是我國從注重效率到更加注重公平這一改革基本脈絡的反映。

1.公共服務的選擇

事業單位存在的意義就在于社會公益性。因此,事業單位無論怎樣改革,公益性,也就是公共服務的組織屬性都不能改變。近年來政府允許一部分事業單位收取一定的合理的成本費用,但一些單位隨意擴大收費范圍,提高收費標準,過于看重經濟利益和部門利益,這必然會侵蝕公共服務的公平性。

2005年,國務院發展研究中心“中國醫療衛生體制改革”課題組得出了“醫改不成功”的研究結論,并指出現在醫療衛生體制出現過度商業化傾向是完全錯誤的,違背了醫療衛生事業的基本規律。2006年,我國推行了農村義務教育經費改革,開始分年度、分地區逐步地全部免除義務教育階段中小學生學雜費,提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平,并鞏固和完善中小學教師工資保障機制。2008年溫家寶總理在《政府工作報告》中指出:必須“堅持公共醫療衛生的公益性質,建立基本醫療衛生制度,為群眾提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務”。這說明,無論是教育改革、還是醫療改革,回歸“公益性”成為走出改革困境破題之選。

2.市場化與服務性的雙重選擇

要效益,也要公益,市場化和公共服務是事業單位改革缺一不可的雙重選擇。事業單位要很好地實現公益性目的不能不推行市場化,但事業單位不同于企業,企業遵循的是完全市場化,它是以盈利為目的的;事業單位遵循的應是準市場化,即在事業單位改革的過程中運用某些市場機制和競爭高效的理念以提高公共服務的質量。

反過來,在推行市場化過程中不能丟掉公共服務宗旨。事業單位主要是為社會提供公共產品和公共服務的,因而它所追求的效益包括了經濟效益和社會效益、單位利益和公眾利益。一些事業單位將市場化簡單等同于經濟效益和部門利益,勢必忽視甚至損害社會效益和公眾利益。由于市場經濟條件下,事業單位的效益包涵了公益,兩者成為不可分割的一個整體,因此市場化和公共服務的雙重選擇就成了必然。

二、提高公共服務能力，深化事業單位改革的路徑

1.實現政府職能與市場職能的合理分工

具有強公益性、產品服務涉及國家長遠利益的事業單位仍由政府主辦而不應市場化,這樣是為了保證政府意志的實施,其他事業單位則可逐步市場化或借鑒國際經驗發展成非營利機構,以此作為對政府作用的補充。政府應重新確定公共開支的重點,通過把某些單位和行業推向市場以減少政府補貼,將騰出來的資源用于加強對那些真正具有外部正效應和公共物品性質的行業的支持,特別是農業、教育、衛生等領域,這樣才能逐步建立起適應小康社會的公共服務的新機制。

2.理順上級主管部門與事業單位的關系

同一類社會事業應由同一上級政府部門管理,以便協調。對那些需要在發展中統一規劃和協調的社會事業實施統一管理,清除部門分割所帶來的弊端。應采取如下措施:

(1)強化財務責任制度。把政府對事業單位的所有公共資源投入都列入成本核算和預算報告中,如各種固定資產、無形資產、政府補貼和稅費優惠等,特別是在核算成本時,應將事業單位無償占有的大量國有土地作為隱形成本考慮在內。從而明確在特定時期有多少資源投入了某一事業單位。

(2)人事計劃方面的改革與創新,建立適應社會主義市場經濟體制需要,符合事業單位各自特點的科學分配管理、配套措施完善的人事管理體制,增強事業單位的生機與活力,推進聘用制,堅持德才兼備,任人為賢的原則。

(3)為使上級部門對事業單位的監督真正起到作用,建議實施績效管理合約。在事業單位和負責監督的上級主管部門之間建立協議,明確績效標準、明確預算和自籌資金的使用規則,包括預算和財務管理。

3.并非所有事業單位都可以被允許創收

提供最基本公共產品的社會事業承擔著政府法定責任,其全部經費應由政府財政提供,而不是由機構自己創收。對于部分經費來自政府撥款的其他事業單位,應限制其創收活動。對創收的內容、用途及收入比例也應合理化,將其收入更多地投入公共服務領域而不是全部用作發放獎金福利,同時應消除違規收入和規范其他收入,清理非正式工資和獎金福利等,確保各個機構行為不偏離社會公共事業的發展目標。

4.分類改革，處理好“歸”與“撤”的關系

實施公共服務市場化的必由之路是事業單位的分類改革。事實上分類改革一直是事業單位改革的重點。但是這么多年來分類改革的效果一直不太好,其中原因除了我國事業單位數量龐大、類型繁多外,分類改革只歸類、未撤并也是一個重要原因。“歸”與“撤”的關系中,歸類是基礎、是手段;撤并是結果、是目的。撤并壓縮的問題不解決,分類改革的目的就難以達到,事業單位改革就無法深化。

5.處理好“統”與“活”的關系

運用公共服務市場化的多種手段,才能充分顯示市場化的活力。事業單位通過市場化改革,改變過去單純依靠行政指令,從生產到供給由政府大包大攬的公共服務供給形式。為此,需要處理好“統”與“活”的關系。所謂“統”,就是把事業單位的運作手段統一到公共利益上。所謂“活”,就是指在公共服務供給中引入更靈活多樣的主體,運用多種供給方式以提高供給效率。

總之，社會事業單位的發展和改革是一項復雜的系統工程,涉及中央、地方的各個層面和許多領域,需組織有關部門進行重點研究、總體規劃、統籌協凋和科學指導。盡管困難重重,但不改革、不發展則危機重重。消極被動等待社會事業單位改革的后果,將使社會公益事業多年建設的物質成果不能有效發揮作用并喪失進一步發展的機遇,導致政府財政多年投入建成了各類社會事業設施,市民卻享用或感受不到。在政府加大投入、創新公共服務投入機制、進一步深化社會事業單位體制和內部機制改革的征程中,發展任重道遠,改革時不我待。既不能沿襲以往行政機關的改革模式,也不可能一蹴而就。應深入實際、調查研究、因勢利導、持之以恒,逐步建成適應社會主義市場經濟的公共服務新機制。

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[4]張春霖.事業單位改革:中國能從OECD國家的經驗中得到什么啟示.2006.

(作者單位：天津商業大學公共管理學院）