政府問責(zé)制——建構(gòu)責(zé)任政府的路徑分析

劉　凌

【摘 要】責(zé)任政府的建設(shè)，是政府民主管理實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化的重要保障，并已成為新一輪民主政治建設(shè)與政治體制改革的重要一環(huán)。政府問責(zé)制的本質(zhì)是對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究，是責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式，是構(gòu)建責(zé)任政府的途徑與保障。本文在借鑒西方國家的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國在責(zé)任政府建設(shè)方面的實際狀況，試圖使其更加完善。

【關(guān)鍵詞】政府問責(zé)制 責(zé)任政府 監(jiān)督 責(zé)任追究

一、建構(gòu)責(zé)任政府的理論基礎(chǔ)

西方民主政治國家很早就有責(zé)任政府的觀念。以“主權(quán)在民”、“公民基本權(quán)利神圣不可侵犯”和法制為核心內(nèi)容的資產(chǎn)階級啟蒙思想和民主主義思想，為資本主義民主國家確立了責(zé)任政府的理論基礎(chǔ)。這主要是西方國家控權(quán)理論在公共管理理論上運(yùn)用的結(jié)果。早期的政治思想家就已經(jīng)對政府責(zé)任有深刻的理解。洛克認(rèn)為政府的合法性來源于人民選舉的結(jié)果，政府權(quán)力是由人民委托賦予的，政府在擁有權(quán)力的同時也被賦予相應(yīng)的責(zé)任。政府與人民通過選舉構(gòu)成了一種契約性權(quán)責(zé)關(guān)系，政府的責(zé)任是人民賦予政府權(quán)力的伴隨物，即政府的權(quán)力和責(zé)任同時來源于人民，政府必須向人民負(fù)責(zé)。在新公共行政理論中，其代表人物弗德里克森教授認(rèn)為公共行政應(yīng)該把社會公平作為自己的核心價值。在他看來社會公平是包含著一套價值偏好，組織設(shè)計偏好和風(fēng)格管理偏好的詞匯。社會公平強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公平性；社會公平強(qiáng)調(diào)公共管理者的決策責(zé)任和項目執(zhí)行的責(zé)任。在其所著的《公共行政的精神》中也特別強(qiáng)調(diào)：在民主政治的環(huán)境下，公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)。正是因為這種責(zé)任，我們的工作才顯得崇高神圣。新公共管理理論認(rèn)為任何政府都需要建立一套責(zé)任機(jī)制，這樣才能獲得廣泛地社會支持。對任何民主社會來講，責(zé)任都是一個基本要素。政府和公民之間可以視為是一種委托-代理關(guān)系，因此，政府必須在征得公民的同意基礎(chǔ)上進(jìn)行治理并對公民負(fù)責(zé)。

二、問責(zé)制在當(dāng)代中國建構(gòu)責(zé)任政府中的發(fā)展現(xiàn)狀

問責(zé)并非始于今日，而是自古有之。從歷史上看，我國自古以來對失職官員的懲戒幾乎從未間斷。但中國封建專制社會時期的問責(zé)在本質(zhì)上不同于現(xiàn)代民主社會時期的問責(zé)，而“文化大革命”時期的問責(zé)也是變了形的，不是真正意義上的“問責(zé)制”。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在行政現(xiàn)代化中，我國也逐步引入責(zé)任政府的概念。在2000年1月召開的國務(wù)院第五次全體會議上，朱镕基指出：政府一定要廉潔、勤政、務(wù)實、高效。這初步表達(dá)了責(zé)任政府的基本要求。2003年以來，面對非典型性肺炎的挑戰(zhàn)，新一屆政府總理溫家寶在有關(guān)講話中表明了面對新時期各種挑戰(zhàn)，中國政府建立坦誠、負(fù)責(zé)政府的決心。也正是在這時，中國政府問責(zé)制開始在中國全面推行。2004年4月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，該文件對官員辭職和問責(zé)的內(nèi)涵、情形以及追究方式給予了更為詳盡的規(guī)定。對“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”做出了嚴(yán)格規(guī)范。《行政訴訟法》、 《國家賠償法法、法行政處罰法》、《行政許可法》等法律制度的建立，從實質(zhì)到程序逐步確立起政府的法律責(zé)任，盡管這些法律還有許多不完善的地方，但中國正在向行政現(xiàn)代化方向不斷邁進(jìn)。

從事故、污染到日常行政管理行為，從追究“有錯”到鞭策“無為”，中國的問責(zé)制度正在不斷向縱深發(fā)展，已逐步進(jìn)入制度化操作層面,出現(xiàn)了從追究“有過”官員向追究“無為”官員、從“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”、從事故多發(fā)部門向其他領(lǐng)域和部門(尤其是權(quán)力部門)推進(jìn)的趨勢,初步形成了從中央到地方層層問責(zé)的制度框架,人民群眾對此普遍認(rèn)可。

三、通過完善政府問責(zé)制打造責(zé)任政府

（一）完善政府問責(zé)制的相關(guān)法律

我國雖已制定了一些有關(guān)問責(zé)方面的法律、法規(guī)，但到目前為止，尚無全國統(tǒng)一的關(guān)于政府問責(zé)制的法律。各地標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至無法可依。而已有的法規(guī)、條例多散見于一些政策、文件中。這些規(guī)定在問責(zé)的范圍、懲處的尺度等方面都不盡相同，缺乏可操作性。因此，有必要制定一部全國統(tǒng)一的法律，可以使問責(zé)的法律依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更加明確。屬于集體負(fù)責(zé)的范圍應(yīng)由集體來承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，屬于個人的責(zé)任則應(yīng)由個人承擔(dān)。

（二）加強(qiáng)人大的監(jiān)督力度，擴(kuò)大公民的參與，逐步完善政治問責(zé)制度

我國實行的是人民代表大會制度，全國人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，中央政府即國務(wù)院由人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，以此類推，各級政府都要承擔(dān)對人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任。人民代表大會作為我國的立法機(jī)構(gòu)，具有對政府責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督的法定權(quán)力。同時，人大只有產(chǎn)生一個對人民負(fù)責(zé)任的政府才能不辜負(fù)人民的重托，因此，相對人民來說，人大與政府應(yīng)該具有連帶責(zé)任關(guān)系。可見，完善人民代表大會制度，加強(qiáng)人大對政府的監(jiān)督，是實現(xiàn)責(zé)任政府的重要制度措施。要進(jìn)一步加強(qiáng)政治問責(zé)的力度，就要完善人大及其常委會對政府組成人員政治責(zé)任的追究機(jī)制。其中最重要的就是完善預(yù)算控制權(quán)。其次，要完善人大罷免權(quán)，對啟動罷免的情形、罷免案的提出、罷免案的審議與表決程序要予與明確的法律規(guī)定。三是完善引咎辭職制度，對有關(guān)引咎辭職的具體規(guī)定要用法律的形式給與明確，增加可操作性。此外，還要健全與完善不信任投票制度等等。

（三）完善行政道德責(zé)任機(jī)制

政府官員對政務(wù)的負(fù)責(zé)精神與政府官員的從政道德具有密切的聯(lián)系，政府官員政德的自覺性，對于忠實履行政府責(zé)任具有極為重要的意義，因此，具有崇高政德的政府總是負(fù)責(zé)任的政府，政府官員的道德水準(zhǔn)深刻地影響政府的負(fù)責(zé)態(tài)度。1999年國際行政科學(xué)學(xué)會特別會議的主題定為“公共行政中的責(zé)任：民主、效率和道德的整合”確切地反映了責(zé)任政府與民主、效率和道德之間的關(guān)系。可見，責(zé)任政府的建設(shè)與政府官員從政道德的建設(shè)必須有機(jī)統(tǒng)一起來。要對公務(wù)員的道德責(zé)任提出明確的要求，如忠誠于國家和社會、服務(wù)于人民的價值觀、權(quán)責(zé)并重的理念等等。加強(qiáng)公務(wù)員個人倫理建設(shè)，有必要制定一部公務(wù)員道德法，把對公務(wù)員的道德規(guī)范用法律的形式確定下來，以此為依據(jù)，對政府公務(wù)員實行嚴(yán)格的道德問責(zé)制。使公務(wù)員知道什么是該做的和什么是不應(yīng)當(dāng)做的，從而讓公務(wù)員有正確的倫理定位和價值取向。將政府所承擔(dān)的責(zé)任通過公務(wù)員對其職業(yè)道德規(guī)范的認(rèn)同，內(nèi)化為公務(wù)員的主觀責(zé)任則更應(yīng)該是一個責(zé)任政府。

（四）建立責(zé)任追究機(jī)制，完善行政問責(zé)制

實行問責(zé)制中關(guān)鍵的是要有一套科學(xué)的界定責(zé)任的方法，其前提就是政府職能的清晰化和職能分工的明晰化。只有在準(zhǔn)確界定政府職能精確劃分其職能邊界，政府內(nèi)部職能分工明確清楚的條件下，才可能建立科學(xué)的責(zé)任分擔(dān)體系和責(zé)任追究機(jī)制，完善的責(zé)任追究機(jī)制實現(xiàn)責(zé)任政府的重要保證，政府是不是盡到了應(yīng)盡的責(zé)任將不再是政府自己說了算而是由公民來評估，而公民評估責(zé)任政府的標(biāo)準(zhǔn)自然是政府是否及時回應(yīng)了他們的需求，是否提供了令他們滿意的服務(wù)，當(dāng)公民對政府的服務(wù)不滿意時就說明了這個政府沒有進(jìn)的應(yīng)盡的責(zé)任，該政府就要承擔(dān)相應(yīng)的失則之后果，這是實實在在的責(zé)任追究機(jī)制，而不像管理型政府下，由于政府績效的難以量化而使責(zé)任追究機(jī)制相同虛設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].中國人民大學(xué)出版社.

[2]歐文. E .休斯.公共管理導(dǎo)論[M].中國人民大學(xué)出版社.

[3]陳國權(quán).政治監(jiān)督論[M].學(xué)林出版社， 2000.

[4]司林波，韓兆柱.政府問責(zé)制:責(zé)任政府的實踐形式[J].理論探索，2007，（5）.

(作者單位：天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）