淺析我國突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急管理

姚步慧

【摘 要】本文指出了我國突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急管理現(xiàn)狀，即只有原則性要求，而沒有做出詳細規(guī)定的具體體現(xiàn)；分析了美國突發(fā)性水污染事件應(yīng)急管理的特點。并在此基礎(chǔ)上，提出了借鑒美國經(jīng)驗，建立合理的突發(fā)性水污染應(yīng)急措施的建議。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)性水污染事件 應(yīng)急管理 措施

一、我國突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急管理現(xiàn)狀

目前，我國的突發(fā)性水資源污染事故的應(yīng)急決策主要分為兩部分：事前應(yīng)急決策和事后應(yīng)急決策，所有決策行為組成了突發(fā)性水資源污染事故的應(yīng)急決策系統(tǒng)。但是我國還沒有一個綜合全面的突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警應(yīng)急處理預(yù)案。如何應(yīng)對突發(fā)性水資源污染事件，我國只有原則性要求，而沒有做出詳細規(guī)定，主要體現(xiàn)在：

1.對突發(fā)性事故的種類沒有詳細劃分，對應(yīng)對突發(fā)事件缺乏技術(shù)支持(包括技術(shù)導(dǎo)則、技術(shù)設(shè)備等)。

2.我國水源地的管理部門各不相同，有水利部門管的、建設(shè)部門管的，有地方管的、也有流域管理部門管的；同時我國水源工程設(shè)施管理與水源地的水質(zhì)管理分離、水量調(diào)度與水質(zhì)管理分離、原水管理與城市供水系統(tǒng)管理分離。在這樣的管理分割和分離的狀況下，如果出現(xiàn)突發(fā)性事件，牽涉部門多，應(yīng)急反應(yīng)將大打折扣，統(tǒng)一行動艱難。

3.我國飲用水水源地總體狀況及其供水系統(tǒng)未開展全面評估。過去對水源地的評估雖然至少包括水質(zhì)狀況的評估和工程安全方面的評估，但是這兩個方面沒有聯(lián)系在一起，評價的結(jié)論往往是針對正常工作狀況，對應(yīng)急反應(yīng)能力部分還不夠詳細具體，特別是輸水管網(wǎng)、原水處理和配送系統(tǒng)，甚至廢水處理系統(tǒng)的評估，幾乎近于匱乏。

4.缺乏對總體水資源狀況(水質(zhì)狀況和工程安全的評估)及其應(yīng)急能力的全面評估，特別是關(guān)于突發(fā)情況下的數(shù)據(jù)資料幾近匱乏，從而導(dǎo)致應(yīng)急保護信息不完整、決策信息不足。

二、美國突發(fā)性水污染事件應(yīng)急管理的特點

美國是較早認識到城市飲用水源突發(fā)污染危害并迅速開展相關(guān)應(yīng)急管理研究和實踐的國家，早期的飲用水源突發(fā)污染主要包括有毒化學品污染、石油泄漏、投毒等，在“9·11”事件后，恐怖主義襲擊也成為了飲用水源的威脅之一。美國突發(fā)性水污染應(yīng)急管理的特點表現(xiàn)為：

1.在應(yīng)急管理的法律體系方面，《安全飲用水法》、《清潔水法》、《國家緊急狀態(tài)法》和《反恐法》中詳盡的法律條文為飲用水源突發(fā)污染應(yīng)急管理提供了強大的法律保障，這些法律對應(yīng)急管理各個主體和環(huán)節(jié)的規(guī)定，加上各州政府、地方政府與相鄰政府簽訂的具有法律效力的協(xié)定，充分保障了突發(fā)污染應(yīng)急管理的有效實施。

2.在應(yīng)急管理的組織機構(gòu)方面，國土安全部、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署、EPA及各州、地方政府及其環(huán)保局之間建立了詳細的程序化和文件化的組織協(xié)調(diào)和負責機制。根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，各種危機的應(yīng)對按照文件規(guī)定自動執(zhí)行、升級和處理，不需要各級政府的簽字，省去了復(fù)雜的文件傳輸、批準等過程，提高了應(yīng)急效率。

3.在應(yīng)急預(yù)案的實施中，大量現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用實現(xiàn)了各個組織之間的信息及時溝通、更新和共享，信息技術(shù)與現(xiàn)代監(jiān)測設(shè)備的結(jié)合，還實現(xiàn)了對突發(fā)污染的及時監(jiān)測、預(yù)警和評估，為應(yīng)急行動提供了信息保障。

4.在應(yīng)急預(yù)案的專業(yè)研究上，各個大學和研究機構(gòu)積極參與相關(guān)的風險管理和應(yīng)急預(yù)案的研究及實踐，專業(yè)人員和管理人員的結(jié)合成為研制應(yīng)急預(yù)案的一個重要趨勢。

5.在應(yīng)急管理的資金保障方面，除了由美國政府的財力保障外，還通過政府、非政府組織、公眾三者分擔的形式，構(gòu)建起了一個多層次社會資金保障體系，如依據(jù)《綜合環(huán)境應(yīng)急、補償和責任法》建立的“超級基金”就為處理突發(fā)污染事件提供了資金支持。

三、借鑒國外經(jīng)驗，建立合理的突發(fā)性水污染應(yīng)急措施

1.制定突發(fā)性水資源污染事故應(yīng)急處理的相關(guān)法律法規(guī)

制定水資源污染緊急狀態(tài)法，明確需要實行緊急狀態(tài)的條件、程序和緊急狀態(tài)時權(quán)力的行使等；并分別制定水環(huán)境災(zāi)害、供水安全等有關(guān)的應(yīng)急處理的單項法律或行政法規(guī)，從而通過立法來完善由經(jīng)濟處理主體、緊急行政措施、應(yīng)急處理法律后果等構(gòu)成的突發(fā)性水資源污染事故應(yīng)急處理制度。

2.建立突發(fā)性水資源污染處理組織機構(gòu)

突發(fā)性水資源污染事故發(fā)生后，需要成立由行政首長負責的各級管理部門應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急處理的專門議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——應(yīng)急處理指揮部，并明確相關(guān)部門的職責；由涉及突發(fā)性水資源污染時間應(yīng)急處理的有關(guān)部門參加，通過立法賦予的特別權(quán)力，從而建立突發(fā)性水資源污染事故處理的組織體系，以便事后從容不迫地進行組織協(xié)調(diào)工作。其中，我們還需要建立其他類型的協(xié)調(diào)、聯(lián)系組織。例如：美國大城市水局聯(lián)合會領(lǐng)導(dǎo)下的水信息和分析中心。

3.開展全面的突發(fā)性污染事故隱患調(diào)查和進行脆弱性評價

防止突發(fā)性污染事故，關(guān)鍵在于預(yù)防與防治相結(jié)合，因此，開展突發(fā)性污染事故隱患調(diào)查，可為有重點的開展各種防范工作并建立運行有效、行動快速的突發(fā)性污染事故監(jiān)測、處置和預(yù)決系統(tǒng)奠定堅實的基礎(chǔ)。脆弱性評價則是在隱患調(diào)查等基礎(chǔ)上，對水資源可能存在的危險或者受到一個或多個脅迫因素影響后，對不利后果出現(xiàn)的可能性做出的進一步評估。

4.加強突發(fā)性水資源污染的應(yīng)急動態(tài)監(jiān)測能力，建立水情信息傳遞系統(tǒng)

水資源動態(tài)監(jiān)測可以在水資源惡性事件發(fā)生前、中、后，對水資源事件造成的后果進行預(yù)測、分析與評價，為事件的處理提供科學依據(jù)。

為了減少污染物的擴散，及時查清事故現(xiàn)場，在力所能及的范圍內(nèi)，應(yīng)添置必要的防護裝備、交通工具、照明裝置、通訊裝備和現(xiàn)場快速監(jiān)測儀器，使監(jiān)測人員及時趕及事故現(xiàn)場，在盡可能短的時間內(nèi)對污染物質(zhì)的種類、污染物質(zhì)的概略濃度、污染的范圍及其可能的危害作出判斷。

同時，在進行突發(fā)性事故動態(tài)水質(zhì)監(jiān)測的過程中，應(yīng)該注意采樣工作的科學性，即布點完整性、參照樣典型性、采樣及時性和樣品保存穩(wěn)定性等。

建立水情、污情信息傳遞系統(tǒng)，則是實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測資料運用于防污管理、指揮調(diào)度的重要環(huán)節(jié)。在實施水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測，并搜集到較多的水情、污情信息后，需要將動態(tài)監(jiān)測站的第一手信息傳遞到測站所在的省市主管部門和跨省的流域管理機構(gòu)，以及自來水公司、重要用水企業(yè)等，以期得到合作，共同應(yīng)對這類突發(fā)性的水污染事故。

5.進行迅速、準確的事故損失評估

水資源污染的損失評估要從定性和定量兩個方面對水污染的輸出，也即水污染對人類生存和社會發(fā)展的影響進行分析和評價，評價的結(jié)果一般以水污染造成的直接和間接經(jīng)濟損失大小和人員傷亡數(shù)量來表示，或以水污染的受污等級來表示。

水資源污染事故的損失評估應(yīng)該依據(jù)系統(tǒng)科學原理，力求評價結(jié)果準確、合理、系統(tǒng)、科學。需要說明的是，水污染輸出中也包括對人類有利的內(nèi)容，如在水污染以后，一些不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)可以作一些調(diào)整；水污染后還可以喚起人們的環(huán)境意識，形成強烈的民族凝聚力等。不過，水污染損失評估的焦點還是水污染對人類生存和社會發(fā)展所造成的不利影響。

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(作者單位：天津商業(yè)大學公共管理學院)