失地農民與城市化:如何解開這一對尖銳的矛盾死結

趙雪峰

這里說的失地農民是專指在城市化進程中，基于城市建設用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持著農民身份，并未真正轉變為城市居民的農民。失地農民與城市化是一對孿生矛盾，近年來，在某些領域，這對矛盾越來越尖銳，有的甚至引起了社會的動蕩和不安。如果說失地農民是城市化和工業化的必然結果，那么，我們迫切需要關注的是在城市化進程中農民失地后的境況如何?他們的合法利益是否得到了保障?我們又該努力為他們做些什么?使這對孿生矛盾成為孿生姊妹，和諧并進。如果我們的城市化是以犧牲農民利益為前提，帶來的后遺癥將遺害無窮。失地農民問題解決不好，城市化將寸步難行!失地農民問題解決不好，城市化將無從談起!失地農民問題解決不好，我們將得不償失!失地農民問題解決不好，城市不安!農村不安!社會不安!

一支龐大的失地農民群體一個越打越大的死結

據統計，我國目前失地農民總數已超過6000萬人，并仍在以每年約200萬人的速度遞增。按照我國近些年城鎮化速度年均超過1％的實際水平，到2020年我國城鎮化水平將超過60％。按照世界上每1萬城鎮人口平均需要不少于1平方公里耕地的基本要求和我國城鎮化水平每提高1％將增加1270萬城鎮人口的水平，我國城鎮化水平每提高1％則需要占用耕地約190萬畝，每年需要安置被征地農民約266萬人左右，到2020年我國可能還會形成被征地農民約4260萬人。那時失地農民總數將過億，億萬失地農民的大事，是一個夠得上戰略的問題，飯碗、生存、穩定將成為我們一個十分棘手的問題。近年來，貴州城市化水平也相對提高。由1997年的20.6％提高到2008年的29.1％。然而城市化的推進是需要以大量農民無私而非公平地貢獻土地為代價的。據統計，這些年貴州省共征用農村土地200多萬畝，平均年增長率為36％，預計今后每年還將以20多萬畝的征用速度遞增。征地數量的增加，必然導致大批的失地農民。據不完全統計，這些年，貴州省共有失地農民近200YJ-人。而且到“十一五”，我省城市化水平將達到34.7％，按以上計算比例，我省失地農民失地數和失地農民數還將大幅增加。而就這個數與全國50％的城市化水平差距也還很大，而且增幅少20余個百分點，增速少10余個百分點，速度差距還在拉大。城鄉和諧，城鎮化具有不可低估的作用，城市鄉村化，鄉村城市化，終極目標是城鄉一體化，方能促進城鄉和諧，打破二元結構。而我們要奮起直追，加快城市化步伐，還將加大失地農民數和農民失地數。城市化不發展不行，發展又會造成大量的失地農民和農民失地。這是一個矛盾的死結，這個死結越打越大。這個死結怎么解開，那就是還農民以公道。

土地的失權帶來一系列問題

農民是土地的主人，土地是農民的命脈，是農民的命根子。改革開放前后，中國的土地發生了根本的變化。新中國成立不久，就頒布了土地法，把土地分給了農民，讓農民成為土地真正的主人。農民有了土地，他們就擁有了最基本的生活資料，有了自己的鐵飯碗。農民有了土地，他們就能安下心來耕種，休養生息，日出而作，日落而息，社會也因此實現了穩定。當時戰爭剛剛結束，人們最大的愿望就是穩定。十一屆三中全會以后，實行了家庭聯產承包責任制，把土地承包給了農民，土地就成了農民最寶貴的長期性財產。但是改革開放以后，隨著經濟的快速發展，城市、道路、水利等建設，農民失去了大量的土地。也就是說大量的農民失去了低成本的生活方式，失去了最基本的生活保障，失去了自己的鐵飯碗，更嚴重地說是農民失業了。

據國土資源部和農業部統計，我國耕地面積從1994年的19.51億畝減到為2009年的17.37億畝。全國耕地面積凈減少2.14億乙畝。前面說了，貴州減少大約是200萬畝。當然，這些減少的土地是用于經濟建設的需要，從某種意義上說，我們這些年的經濟發展一定程度上是用土地作為犧牲品來實現的。

我國是一個占世界人口1／5的泱泱大國，若大量的失地農民失去了土地，這不僅影響了社會的穩定，而且還影響到我國以后的糧食安全。對此，國家出臺了一系列措施保護土地，可是，在實際的操作中，土地的征用大都是用金錢的補償方式來實現的，對失地農民的長期生活、就業等一系列的社會長治久安問題卻未充分考慮。由此產生了一系列的社會問題。

1.農民失地，嚴重地說是失業

土地是農民賴以生存的基礎，農民失去了土地也就失去了最基本的生活方式和鐵飯碗。再加上由于大多數農民的生活觀念比較落后，他們又無一技之長，這樣，失地農民再就業就會很困難。筆者在貴州某村了解到：該村某村民在征地前共有1／6畝地，共有4口人，土地基本上能養活2口人，可征地后(土地全被征完)政府只按10000元／畝的價格來補償(實際價格是30000元／畝)，最后，該村民僅得到了約1666元的補償費。由于他沒有一技之長，兩個女兒的年齡還小，他痛苦地說：“我們的生路完了。”

2.失地農民，一種新型弱勢群體

許多地方征用土地以后，政府的補償費又不高，某些政府又不按土地征用的標準價格來補償，所以農民所得到的補償費十分有限。相反，失地農民的支出卻大大增加，他們失去了土地，有的還失去了房屋，他們又要為重新安置新房的費用所擔心。有的無長遠的生活觀念，在短短的時間內，就把補貼費全用光。同時，面對補償費用的不合理，大多數失地農民又沒有法律知識，他們也不知道用什么來保護自己的土地和自己的利益。根本不清楚土地征用的用途是什么，價格是多少?也不敢向上級部門反映，也找不到什么充分的理由和依據反映，大多數保持沉默，任人宰割，他們既“不清”也“不幸”還“不爭”，失去土地的他們成為新型弱勢群體和弱智群體。某些政府又趁他們還沒醒來，搶抓“機遇”，濫征土地，廉價補償，使一些不該征用的土地被強制征給某些別有用心的個人中飽私囊。在土地征用中暗藏潛規則，競爭上崗，“能”者上，弱者讓，讓強者更強，肥上添膘；使弱者更弱，雪上加霜。筆者在某村了解到：該村某村民認為政府的征用及其補償費不合理，便找該縣報社反映。事與愿違，該報卻虛報了這種情況，說土地征用合法，補償合理，人民安居樂業。結果，該村民的老母被活活氣死。征地，一個新的弱勢群體產生了。

3.失地農民，影響社會穩定和糧食安全

征地過程中，工作不是全方位的，而農民的犧牲是全方位的，是最大的。地沒了，家沒了，生存的依據都沒了，還有什么?農民擁有一小塊土地，這就套住了他們的生活與行動方式，使他們有活干，有飯吃，從而保證了社會的穩定，也保證了糧食安全。濫征用土地，不合理補償，使農民失去了對政府的信任，從而影響了正常的黨群關系干群關系。不少農民對此深懷不滿，甚至仇恨，開始蠢蠢欲動，你要端他飯碗，他就端你腦殼，你要斷他“生”路，他就斷你“活”路，制造了一些觸目驚心的慘案。有的甚至聚眾鬧事，

上街游行，從而擾亂社會秩序，擾亂社會治安，破壞社會穩定。這些失地農民將成為社會動蕩的最主要、最直接、最可怕的因素。我國是一個人口大國，如果大量土地被征用，解決好我國13億人口吃飯問題將難以為繼，這對我國長期的糧食安全問題也產生了動搖。有幾篇文章叫做《貴定農民哭問生計》、《貴州失地農民12年上訪無門》、《貴州失地農民集資上訪案中案》在網上和社會引起強烈反響，就是事關社會穩定和糧食安全的例證。

4.失地農民身份模糊

農民失地之后，既不是居民也不是農民，而是掙扎在兩者的邊緣群。是一個兩不像的“第三者”。要說他們是農民，沒有土地；要說他們是居民沒有城鎮居民戶口；要說他們是工人無工做。那么他們屬于什么?身份是模糊的，管“農”的管不了，管“工”的管不了，管“城”的管不了。最終成了幾不管的游民群體。他們必為自己的生存和“名分”而抗爭，結果只有兩種，要么是悲劇，要么是大患。歷史的發展規律告訴我們可能是后者。這是個可怕的結論，是一個夠得上戰略的問題，是一個有足夠理由引起我們高度重視的大事情。

失地農民利益缺失的原因分析

1.補償標準過低，“出入”差距過大，甚至補償不到位

“土地補償”一詞在我國主要源于2005~3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》。按照現行《土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的6--10倍，特殊情況下不超過30倍。“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍”。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規定。這一規定反映出我國現行征地政策僅僅站在“保護國家建設”的角度，很少顧及對農民權益的保護。以我省某市為例，征用前三年平均每畝年產值約為：蔬菜地1800元、糧食地1200元，土地補償費按該產值的10倍計算、安置補助費按15倍計算；青苗補償：蔬菜地和自留地按一年種三季、補償兩季，糧食地按一年種兩季、補償一季。照此標準計算，每畝土地的征地補償費最高4.6萬元，最低1.5萬元。某市城郊農民人均擁有土地約0.3畝一0.5畝，那么每個農民能夠獲得的征地補償費最高不會超過2.3萬元，最低不足1萬元。就是這么低的補償費用，農民還-不能全部拿到手。而市政府出讓土地的價格一般在每畝25萬元50萬元，而對農民的征地補償實際大約在6000元／畝12000元／畝，差距一般是40-50倍左右，有的“黃金”帶甚至高達100倍。這個驚人的差距你叫農民怎么保持沉默，忍氣吞聲、任人宰割才不正常。當一個群體為自己的生存而抗爭，他們便會由弱勢群體變為強勢群體，乃至改寫歷史，這是歷史留給我們的一個大大的驚嘆號。甕安一個中學生尚能引起如此震動，一個龐大的失地農民群體絕對是一個強烈地震，不能不引起我們高度的關注。要說政治敏感性，這就是政治敏感性，這就是政治責任和政治使命。

2.征地補償分配混亂，缺乏配套的法定規則

一是縣市、鄉鎮政府參與征地補償分配。縣市、鄉鎮是政府組織，并非農村土地的所有者，但在農村征地補償分配中，卻截留了相當比例的征地補償費。二是村集體與農民個體之間分配比例混亂。有的村將征地補償費全部留村集體統一使用，有的村實行七三分成、三七分成或二八分成等，也有的村全部歸農民。村與村之間比例不一，各村對所留部分的使用方式不一樣，利用效果也各不相同。由此形成了政府、集體、農民、開發商四家不合理“平分秋色”。一些官員也想乘亂撈一把，這些年因征地拆遷引發的腐敗案頻頻發生，腐敗官員頻頻“登臺”亮相。三是失地農民之間分配混亂。有的村按農業戶口和農齡分配；有的村在綜合考慮農業戶口、農齡、口糧、田畝面積等因素后分配；有的村將勞動力安置補償費綜合考慮按人頭平均分配。分配不一，缺乏配套法定規則，這是分配混亂的原因。

3.征地程序不盡合理，農民參與程度低

我國現行土地征用制度基礎形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，所以由集體土地變為國有土地的過程不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程，在這種強制力下，農民只能被動的聽從和服從于政府的安排，加上農民不是土地交易的主體，所以其參與權、知情權嚴重受損。主要表現在：首先在征地的前期，農民對于征地工作的參與就不夠，政府只是在征用土地方案批準后才公布，因此農民對是否應當征地、征地價格是否合理、工程是否應當建設等，沒有發言權和知情權，即使知情了對征地方案有意見，也不能再作修改或中止。其次在征地后，對農民進行補償安置上，地方政府在征地補償“安置方案”公布后才聽取被征地農民的意見。《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定，征地必須告知農民，并且組織農民聽證，較以前有了很大的進步，但實際上征地方案仍然是強行要求農民接受的，不知白不知，知了也白知。在現行體制下農民并無談判權利，國家征地面對的是集體，而不是農戶。

給失地農民以出路

“土地是財富之母”，土地沒有了，活路在哪里?農民失地是歷史發展的必然，也是時代進步的需要。如果說失地是農民對現代工業化和城鎮化必須盡的義務，對社會必須作的貢獻，那給予失地農民應享有的權利，妥善解決失地農民生活和就業問題則也是政府對失地農民必須盡的一種責任和天職。

城市化是通向現代化的必由之路，這不是一個理論判斷，而是被人類文明進程所證明了的發展規律。我國已經到了以經濟結構戰略性調整推動社會結構轉型的重要歷史發展階段，21世紀城市化的步伐必然加快。因此我認為，21世紀中國的發展就是工業化、城市化進而走向現代化的歷史歷程。

中共中央第十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮化”一詞。這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮化”。城鎮化的核心是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程。城鎮化的本質特征主要體現在三個方面：一是農村人口在空間上的轉換；二是非農產業向城鎮聚集；三是農業勞動力向非農業勞動力轉移。這個“聚集”和“轉移”首先面對的就是“失地”。政府應從失地農民的根本利益出發，從長效機制上解決失地農民的保障措施問題，不斷在農村健全一系列的保障體系，讓農民自主，防止侵害農民利益行為的發生。政府在農村應增加就業機會，同時，政府還應加強對農民的再就業培訓，讓他們學會一技之長，提高生存能力和市場競爭能力。具體應從幾個方面人手：

(一)健全法律法規，合理征用土地

失地農民的文化水平都不高，大都是初、小文化，既是弱勢群體，又是弱智群體，他們對法律知識知之不多，甚至

不知道。在征用土地的過程中，某些政府是濫征土地。由于農民沒有這方面的法律知識，他們無從反抗，也不敢反抗。他們認為當官的說了就算，當官是會為民作主的，不作主的就賣紅薯去了。農民的“無知”、“無法”和對“官僚”的絕對信任，致使許多農民利益受到嚴重損害和流失。對此政府應健全法律法規，合理征用土地，以法律保護農民利益。認真執行《土地管理實施條例》規則，讓農民直接參與土地征撥的全過程，充分保證他們的合法權利，把權利還給農民，讓農民有自主的權利。對濫征土地的部門，政府應堅決糾正，嚴重的追究其刑事責任。

(二)征地過程清晰化，補償費用合理化

要完善土地征收程序和補償機制，做到征地過程清晰化，補償費用合理化。

征地補償方案應聽取農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償登記后，應到縣級農村土地承包主管部門辦理土地承包經營權證書變更或核銷手續。嚴格實行先安置后拆遷，征地補償安置費用沒有足額到位的，不準動工用地。推行征地項目補償標準和安置方案聽證制度，全面執行征地公告、征地補償安置方案公告和補償登記的“兩公告一登記”制度，即申請征地(預公告)，協商補助安置一報批一審查批準(公告)，實施補償安置(登記)，保障被征地農民的知情權、財產權和監督權。農民在征地過程中的犧牲是最大的，他們獲取的回報也應該最大，至少應該合理化，清晰化。為了讓農民清楚地了解征地的用途，政府應在土地征用前就給農民預告，讓他們提前有一個心理準備。同時，政府還應把土地征用的用途給農民公開，讓農民知道自己的“鐵飯碗”以后的用途，究竟是征來做什么用的，是否會成為“金飯碗”，讓失地農民有一點安慰感。在征地的過程中，政府應從農民的根本利益出發，對農民的補償費用應按國家的標準來發放。規范征地審批程序，切實做好征地補償安置工作，以確保被征地農民的合法權益。有些農民視土地為骨肉，為生命，即使按國家的標準來補償也是不夠的。政府還應提高補償水平，不僅僅是從經濟上，還應從精神上給予一定的補償，從而保障失地農民的長遠生計和社會的長治久安。

土地作為不可再生的特殊資源，有其比較高的社會價值和經濟價值。然而，政府并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是以征地前耕地若干年的產值為標準。由于征地補償費明顯偏低，所以土地征用不僅沒有富裕農民，而是制造大批貧困農民的弱勢群體和弱智群體，不僅沒有促進社會的進步、和諧和穩定，而是擴大了社會的不公平，滋生了百姓的逆反心理。如貴州省某縣政府國土部門征用農民土地每平方米10-30元，賣給開發商每平方米150-300元，差距10-15倍；我省某市征用農民承包地每畝3萬元，而農民實得不到1萬元，市政府國土局賣給房地產商每畝1030萬元，差距10-30倍；貴州某縣征地每畝給農民補償3萬元，賣出掛牌價每畝135萬元，差距45倍；在一些新城中心區差距將近100倍。無論出于什么成本理由，這個差距都是令人無法接受的，也是難以做通失地農民工作難以平息民怨的重要依據。同時，農民對土地增值收益分配不滿。在土地增值收益分配方面，華盛頓大學法學院Posterman教授認為需要注意兩個方面問題，一是補償總量，農轉非時應該以非農用途的市場價值為基準。二是補償的分配問題。土地征收過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。根據筆者的調查，某地區的土地補償費10％-20％的部分被縣、鄉鎮政府拿走，20％-30％的份額留給了村集體，剩下的50％-70％才歸失地農民所有。地方政府占了補償收益的一部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往得不到完全補償，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數領導和村干部所侵吞。而且根據我們的訪談，補償的分配問題是關鍵的問題，而不僅是補償的總量。農民知道總的補償是多少，但分配不公平，農民非常憤怒。可見，政府行政強制性征用農民土地的過程并不是一個平等的產權交易過程。本身補償低，加之分配又不公，因此，如果說城鎮化進程的加快是引發失地農民社會問題增多的根因的話，那么土地征用制度和對制度執行監控的重大缺失則是失地農民矛盾不斷升級的真正原因。我國《土地管理法》中明確規定了土地征收的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在嚴重不足。它難以正確準確合理體現土地的增值部分和區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的嚴重不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，難以為農民所接受。因此，政府執政為民的理念應該表現為征地補償以土地的市場價值為依據，這是給農民平等國民待遇之根本，也是保護農民利益之根本。還是減少失地農民社會問題之根本，這個“本”丟了，一切無從談起。這是造成失地農民怨聲四起，民心不穩，沖突加劇的深層根源。只有征地過程清晰化，補償費用合理化，才能給農民以說法，給農民以活法，給農民以公道，給農民以生道。同時也可以遏制腐敗，不給腐敗官員以可乘之機，保護農民利益不受侵害和流失。

(三)對失地農民實施積極的就業政策

要努力拓寬就業空間，增加就業渠道。加大對失地農民的就業培訓，給失地農民就業援助和就業出路。大多數失地農民的就業觀念比較落后，他們認為唯一的生活方式就只有土地。當他們第一次失去土地就像嬰兒離開了娘，斷了奶，對自己的生活失去了信心，失去了依托，失去了“命脈”，失去了“命根子”。政府征用土地后，對農民應該加強就業培訓，努力拓寬就業渠道，給失地農民傳授再就業知識，從而拯救他們的“絕望”心理，改變他們落后的生活方式和生活觀念，使他們對以后的生活充滿信心，使他們失地不失業，成為助推經濟的能手。其實，失地農民在征地前的生活水平也不高，他們只要能基本維持自己的生活就會滿足。農民失地后，政府只要扶持他們，進行再就業培訓，讓他們的收入和失地前基本一致，他們就會知足。政府對失地農民實施積極的就業政策的意義不僅在于解決失地農民的生存權問題，而且更重要的是解決其發展權的問題。因此，政府除了應該給予失地農民合理的貨幣補償外，還應對失地農民的再就業在觀念轉變、政策保護和技術培訓等方面予以積極支持。

1.幫助失地農民樹立主動就業的觀念。大部分失地農民缺乏市場就業意識，因此有必要通過宣傳教育，引導失地農民轉變等靠要的觀念，讓失地農民主動地積極地盡快地實現再就業，走自立自強之路。

2.對失地農民實施保護性就業措施。由于失地農民文化程度不高，缺乏技能，所以在就業方面明顯處于劣勢地位，其大部分處于失業和半失業狀態。所以，對失地農民的

就業應該采取保護性政策。例如，在推進城市化進程中創造的大量的就業崗位，應該優先錄用和安排失地農民，可讓農民參與到拆建勞動中；可組織失地農民參加城市綠化和管理；同時，開發更多公益性就業崗位，安排更多的失地農民就業。

3.給失地農民一技之長。對失地農民要進行職業培訓，給失地農民多種多樣的技術特長，以適應不同的市場競爭，提高失地農民就業能力，使更多的失地農民實現再就業。讓他們失去“鐵飯碗”端上金飯碗，握住自己生存的“命脈”。

(四)對失地農民實施社會保障。給他們以永遠的希望

完善失地農民的社會保障制度，有助于降低他們的再就業風險，從而穩定社會。農民失去土地后，他們面對新的就業、生活方式和生活習慣，有的農民會失去對以后生活的信心甚至絕望而釀成大患。因此，政府應完善好他們的社會保障制度，為他們從原來的生活方式向新的生活方式的轉變架起橋梁，使他們對新的生活方式充滿信心，從而穩定人心，穩定社會。

1.將生活無著落的失地農民納入最低生活保障體系。1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》不適用于農民更不適應失地農民。農民失地之后，既不是居民也不是農民，而是掙扎在兩者的邊緣群，又如何能適應?浙江省于2001年在全國率先建立起失地農民社會保障制度。2001年10月1日正式實施的《浙江省最低生活保障辦法》確定了城鄉一體化的最低生活保障制度，為建立失地農民最低生活保障提供了制度上的保障。目前浙江省已有52萬被征地農民納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬被征地農民已在按月領取。貴州于2007年底也制定了《被征地農民的社會保障辦法》，但因資金、歷史等種種原因，約有1000余人受保，進展緩慢，成效十分微渺。

2.將失地無業農民納入現行失業保險制度。政府應該將新產生的失地無業農民納入失業保險范圍，執行現行的失業保險法規政策。參加失業保險的失地無業農民在依法履行繳納失業保險費的義務后，就應該享受到失業保險的待遇。同時，充分發揮失業保險促進就業的作用，積極促進失地無業農民再就業。

3.將失地老年人納入養老保險統籌體系。讓他們老有所養，給失地農民一條長生之路。養老風險是每一個失地農民都將面臨著的問題，失去土地，加之勞動能力下降或機會的喪失，老年人不再具有收入來源或收入來源明顯減少，在傳統的家庭養老模式下已不能完全得到保障。讓失地農民享受到養老保險待遇應該成為地方政府的一種責任。

4.為失地農民提供醫療保障。如果說城鎮醫療保險制度僅僅為職工而建立的話，那么80％的農民則根本享受不到醫療保險制度，而失地農民的醫療保障更是一個社會問題。因此，政府有責任將失地農民納入城鎮醫療保險制度，同時，還應該為失地農民建立相應的醫療救助制度。

5.建立失地農民社會保障基金。建立社會保障金是各國社會保障制度通行的做法，而建立失地農民社會保障金則有助于降低其面臨的風險，促進社會的和諧與發展。失地農民保障基金的來源除了失地農民的土地安置費和土地轉用的增值收益外，還應該有中央政府和地方政府的財政撥款以及慈善捐贈等。為促進基金的保值增值，還應該引入競爭機制，同時，還要搞好社會保障基金的監管工作。

如果以浙江為鑒。浙江省在征地中創新的土地換保障機制的做法值得借鑒：將一定的土地資源直接轉換為社會保險費，以“土地換保障”的形式建立失地農民的社會保險制度，也即將征用土地補償費和安置補助費部分轉化為養老保險，逐步將被征地農民納入社會保險體系。浙江省政府從2001年起在全省各地建立被征地農民基本生活保障制度。2003年上半年，浙江省勞動和社會保障廳等部門聯合發出《關于建立被征地農民基本生活保障制度的指導意見》，對被征地農民的養老、就業、醫療、低保和培訓等提出明確要求。根據被征地農民不同情況，實行分類保障。2004年浙江省進一步加強被征地農民的社會保障，對所有被征地農民一次性辦理農轉非，并確保他們享有與當地城鎮居民同等待遇。被征地農民基本生活保障金按照不低于當地城鎮居民低保水平的要求合理確定，并建立相應的增長機制。被征地農民已經就業的，參加當地城鎮職工基本醫療保險；未就業的參加新型農村合作醫療制度，獲得基本醫療保障；有條件的以靈活就業人員身份，參加城鎮職工基本醫療保險。從而使被征地農民病有所醫，醫有所保。浙江給全方位做出犧牲的失地農民全方位社會保障的做法非常值得我們借鑒。

總之，城鎮化進程中的農民問題是一個極其復雜而艱巨的問題。我們應從保障農民根本利益出發，探索和建立市場化取向、科學合理的社會保障制度，真正做到權為民用、情為民系、利為民謀，確保失地農民生活無憂，民心穩定。以上工作做好了，則地可征，民可安，社會可和諧。

責任編輯：龍菲