新公共管理視角下我國服務型政府模式的構建

徐 平

摘要：隨著環(huán)境不斷變化，政府管理的模式也要相應地做出調整，如何構建高效的服務型政府受到了廣泛關注。本文從新公共管理理念的角度出發(fā)，在對新公共管理基本理念的簡要闡釋下，指出過去政府發(fā)展模式所存在的問題并進行了分析，再有針對性地以新公共管理的理念為指導，結合傳統(tǒng)政府模式出現(xiàn)的不足之處，對我國服務型政府的模式構建提出了幾點建議，以力求適宜代服務型政府的發(fā)展模式。

關鍵詞：新公共管理服務型政府模式

在人類文明的發(fā)展歷程中，有效的治理模式從來就沒有停止過。20世紀80年代興起的一場全球范圍的公共管理改革中，新公共管理的提出成為了適應時代發(fā)展的理論基石，而政府重塑也在這塊理論基石上尋求適宜時代發(fā)展的新模式。

一、新公共管理的管理理念

(一)市場導向

充分利用市場機制是新公共管理的本質特點之一。新公共管理運用了市場與權威相同的一面，即市場與政府一樣都是有效的控制方法。市場可以幫助政府實現(xiàn)社會的穩(wěn)定，一旦政府作出決策，市場可以幫助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以幫助市場克服自身的缺陷(邏輯的推理和現(xiàn)實的經驗都證明了一點)。缺陷的政府和缺陷的市場間，我們別無選擇，只有將兩者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理試圖通過引入市場機制對公共部門進行全方位的改革和再造以提升公共管理的質量水平。新公共管理的許多措施無不建立在市場機制的基礎上，民主化、合同外包、內部市場以及競爭招標等市場化改革。

(二)顧客導向

新公共管理認為政府應以顧客為導向，政府不應是凌駕于社會之上的封閉式的一個官僚機構，而是負有責任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。以“企業(yè)家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉為“服務者”，而在管理方式上也要與時俱進地從統(tǒng)治走向服務。

(三)戰(zhàn)略導向

作為一種新的管理途徑或思維方式新公共管理所提倡的科學的戰(zhàn)略管理方法是由傳統(tǒng)的公共行政范式向公共管理范式轉變的一個重要組成部分。公共部門的戰(zhàn)略管理，還涉及到其組織的計劃、組織、協(xié)調和控制等各項職能，是一項重要的管理技術或工具。公共部門的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進行和完成的一個關于政府管理的一個特定的管理過程。在當代，面對日益復雜、動蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結果，實現(xiàn)組織目標，戰(zhàn)略管理受到整個公共管理部門的重視并進入了公共管理領域。

(四)績效導向

隨著社會的發(fā)展和人們對共部門期望的提高，提高績效已經成為公共部門的一個重要任務。在新公共管理的理念下，一方面主張在公共部門中引入市場機制，以發(fā)揮其效率優(yōu)勢，強調政府也應重視成本收益的分析；另一方面則引入私營部門管理方法和技術以提高公共行政效率。但新公共管理不同的是它以“績效”取代“效率”，它所提倡的績效是一個包括效率、效益、責任和結果在內的一個多維概念。這意味著在追且高效率的同時更加注重了責任和結果。

二、傳統(tǒng)政府模式出現(xiàn)的問題分析

(一)管制型政府模式

政府管制本是政府履行其職能，對社會公共事務和經濟進行管理的一種基本方式。傳統(tǒng)的政府管制中，政府通過其法定的權力，制定一定的法律、法規(guī)和政策等權威性的規(guī)則，并將其付諸于實踐來約束、限制和規(guī)范社會主體行為。其管制形態(tài)多樣，包括了經濟、政治、社會以及自我管制。管制型政府過多的管制使得市場不能進行有效的自我調節(jié)，阻礙了市場正常的發(fā)展。

(二)政府本位模式

在政府管理的實踐當中，政府總是不自覺地陷入政府本為的思維慣性當中。在科層官僚體制當中，雖然大部分文官所從事的是服務提供的工作，但是政府體制卻不是按照向公眾提供服務而設計的。高級文官的專業(yè)特長是政策分析和政策咨詢，他們所關注的就是重大政策問題，他們既沒有經過專門的管理訓練，缺乏提供服務的經驗和管理技能，也從來不屑一顧于政策實施，卻掌握著部門的領導權。長期以來，政府及其工作人員片面地認為政府就是行使權力、管理社會、約束公眾行為的，把行政權力當作政府唯一的存在方式，忘記了政府應該承擔的責任。

(三)功能管理型政府模式

功能管理主要注重的是內部管理，它偏向于整合系統(tǒng)內部的功能組合，強調職能本身的內容和部門間的分權，但這種模式對于整個組織的目標并不是很重視，過分關心短期的具體目標或者是總目標中部分目標的實現(xiàn)。政府管理模式的短期功能化使得政府機構及其工作人員注重其自身利益，因此沒有一套科學的發(fā)展規(guī)劃，僅僅只能適應當時所處的較為穩(wěn)定的環(huán)境。

(四)程序化政府模式

程序化體現(xiàn)為機械的官僚層級體制以及政府方式使得政府行政過程中效率偏低。政府作為統(tǒng)治社會的一個公共機構具有至高的權威，通過高度的中央集權來對社會以及資源進行監(jiān)督、管理、指導和分配。科層式體制的運行方向總是自上而下、單向性的，在這個過程中政府運用權威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策對社會經濟事務實行管理。這種管理模式越來越導致了公共部門機制僵化，缺少激勵和效率，運作緩慢而充滿阻力。

三、新公共管理理念下現(xiàn)代化服務型政府模式的構建策略

(一)建立適度放任的市場化政府

在傳統(tǒng)管制政府中，如今需要政府從管制中適度下放自己的權力；在新公共管理市場導向理念下，政府在放權的同時也需要與市場積極并有效互動。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府權威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服務型政府并非完全摒棄管制，而是要適當管制，它是把管制納入了總體的服務當中，政府管制在只是市場失靈時的一個積極調控者。同時，新公共管理提出政府中引入市場機制，一方面政府通過經濟規(guī)制確保市場的公平競爭、資源有效的配置和人民的利益從而有效地調節(jié)政府與市場的合理比重，讓二者在各自的效能上達到最大化；另一方面，依據市場原則對政府進行管理，對政府的運作程進行改革，在公共產品和服務的提供方面引入市場競爭因素，打破政府壟斷經營的局面，讓私人部門參與競爭，不僅有效降低政府成本，也提高了政府的工作效率。

(二)建立以民主性為目標模式的政府

無論是從新公共管理從推從的顧客導向的現(xiàn)實需要還是從傳統(tǒng)政府本位的錯誤理念的角度出發(fā)，政府都需要樹立一種民主性的目標模式。一方面，扭正過去“官本位”的思維模式，從理念層面上真正理解民主政府源于人們的授權，政府合法性在于人民的認同。另一方面，從服務對象上看，民主政府的政治行為以公民的需要為導向，人民是政府提供公共產品的消費者，而提供優(yōu)質的公共服務則是政府的主要職責。另外，在管理上，保證人民最大程度的參與，保證人民自身的利益得到最充分的表達，保證在綜合各種利益訴求并達成共識的基礎上形成科學的決策。

(三)建立彈性化的戰(zhàn)略型政府

該模式是從新公共管理戰(zhàn)略管理理念和功能化政府二者的結合的角度來闡釋一種二者相推進的新模式。戰(zhàn)略管理中實際上也需要不同階段的功能管理，不過戰(zhàn)略管理較功能管理有著更大的前瞻性。它關注組織長期性整體目標和遠景規(guī)劃的制定與實施，并集中組織所有資源來達成組織戰(zhàn)略目標的決策與執(zhí)行活動。而在戰(zhàn)略管理的同時，政府的彈性化是保證政府戰(zhàn)略管理實施中決策靈活變動而不影響大局的前提。它要求政府有應變能力，能夠根據環(huán)境的變化制定相應的政策，能夠回應新的挑戰(zhàn)。在不穩(wěn)定性因素不斷增加的今天，彈性化的戰(zhàn)略管理模式增進了政府與外部環(huán)境的信息反饋機制，根據外部化境的變化來組織發(fā)展方向并做戰(zhàn)略調整，從而最大程度消除負面影響，抓住組織發(fā)展機遇，并可以滿足不斷增長變化的公民需要和社會要求。

三、建立以秩序與效率共贏為基礎價值的政府

結合傳統(tǒng)政府程序化的弊病和新公共管理所推從的績效導向，服務型政府應將本身的秩序與實現(xiàn)績效最大化結合起來。在公共行政領域，政府的作用就在于既要尊重和引導自發(fā)性的社會秩序，又要遵循客觀規(guī)律，發(fā)揚民主、科學決策，建構合理的人為秩序，而當今個體價值多元化使得社會充滿矛盾以及競爭，這些難免破壞秩序以及損害公共利益，此時擁有公共權力的政府應責無旁貸的擔當起維護秩序的大任，以權威優(yōu)勢來構建、引導和維護社會秩序。另外，同時效率也是公共行政的永恒追求。因為存在著資源的稀缺與人的需求無限之間的矛盾，政府的任務就在于發(fā)揮自身的優(yōu)勢，整合社會的力量，運用挖掘可支配的資源，滿足人們日益增長的多重需要。一方面，服務型政府通過及時提供質量更高的公共物品或服務來創(chuàng)造組織效率；另一方面，新公共管理的結果取向最能體現(xiàn)行政的效率內涵。這要求政府在管理中強調政府責任，發(fā)展正式的績效評估方法，采用績效工作制以及短期聘用合同，使雇員自我調節(jié)權力減少，并吸收部分雇員參與管理，采用更透明的管理形式。

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責任編輯：李華