農村養老保險：９億中國農民的救贖？

王　萍

“作為一個典型的農業大國，農村人口占我國總人口的絕大部分。從上個世紀八十年代開始，如何解決農村養老問題一直是大家關注的焦點。1992年，民政部印發了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，標志著農村養老保險制度在中國開始實施。十幾年過去了，農村養老保險的實施狀況并不盡如人意，一直沒有實現大的突破，參保規模和資金籌集也遠遠不如城鎮社會養老保險。隨著中國人口的老齡化、農村可耕種土地的減少等眾多問題的不斷出現，如何解決好農村養老保險問題，成為中央和地方政府亟待解決的問題。否則，幾億農村人真的會“老無所依”。

進一步推進農村養老保險制度勢在必行

改革開放以來，隨著城市化進程的加快，我國農村地區發生了翻天覆地的變化，但是農村養老隱性問題逐漸顯性化。人口老齡化以及農村可耕種土地的減少，使得傳統的家庭養老、土地養老等模式不能滿足人們的養老需要。早在1986年我國就開始實行農村社會養老保險制度，但是效果并不顯著。再加上以下三個方面問題的突現，在農村進一步推進實施養老保險政策的緊迫性和重要性也越發的明顯，猶如箭在弦上不得不發。

人口老齡化

我國已步入老齡化社會，2005年統計數據表明，中國60歲以上人口是1.44億，占全國人口的11％。據預測到本世紀中葉，我國60歲以上人口占總人口數將接近30％。而農村人口老齡化的問題更加嚴重。第五次人口普查顯示：中國65歲以上入口已達8811萬，占總人口的6.96％。8811萬老齡人口中，農村為5938萬，占老齡總人口的67.4％。誰來養活越來越多的老人已成為社會關注的焦點。

家庭養老功能弱化

深受儒家思想的影響，“百善孝為先”這種倫理美德世代相傳，在中國形成千百年不變的家庭養老模式。實行計劃生育后，我國農村不少地方形成了“4—2—1”的家庭結構，一對夫婦要供養4個老人，不論是目前的家庭收入，還是夫婦能夠用于贍養的精力和時間，都難以滿足老年人的養老需求。其次是家庭趨向小型化、核心化，能夠負擔老人的能力也降低了。使農村人口“老有所養”的問題日益突出，傳統的家庭養老難以為繼。另外，價值觀的變化使得青年農民的獨立意識得到發展，青年婚后與父母分家單過。由于經濟上的相對獨立，拒絕贍養父母的事并不少見。這些因素綜合作用的結果是家庭養老的功能弱化了。

人均耕地面積減少

土地一直以來都是人們賴以生存的基礎，是人們養老的可靠保障。隨著城市化進程的加快，我國農村人均耕地面積正逐年減少。中國農村人多地少，戶均耕地只有0.46公頃，已有666個縣的人均耕地面積低于0.795畝——聯合國規定的土地對人口的最低生存保障線。按樂觀估計，如果到2030年可能實現50％的城市化率，到那時我們是16～17億人口，按16.8億計算仍然還有8.4億人口生活在農村；而在城市化加速階段，按正常的城市化發展速度和規模來看每年被征占的土地至少在1200萬畝以上。也就是說30年后，無論按新口徑19.5億畝算，還是按老口徑14.5億畝耕地算，都要減少3億多畝，人均耕地面積實際上也會減少更多。

農村養老保險現狀及存在的問題

我國農村社會養老保險施行的制度主要是1992年由原民政部農村養老辦公室制定的《縣級農村社會養老保險基本方案》，采取“個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則進行資金籌集。據不完全統計，1986年我國開始實行農村社會養老保險制度，有28個省、市、自治區共6000多萬農村人口參加了保險，積累基金達60多億元。發展多年至今，全國已有31個省、自治區、直轄市的1900個縣(市、區、鎮)不同程度地開展了農保工作，可參保農民卻下降至5442萬，積累保險基金310億元。到目前為止，農村社會養老保險制度試點探索已有20多年的歷史，沒有取得重大突破，而新型農保試點也尚未在全國范圍內展開。目前，我國農村社會養老保險中存在的主要問題有。

覆蓋率低、東西部發展不平衡

我國人口逐漸老齡化，75％的老年人口分布在農村，然而被納入農保范圍的老年人口僅占總數的小部分。根據2005年《勞動和社會保障事業發展統計公報》，農村人口中參加養老保險的比例在7％左右。覆蓋率低主要是由于農村的工業化和城鎮化程度較低，經濟收入來源單一，還主要依賴耕種土地。這就使得很多家庭在滿足日常生活和子女上學都存在困難的情況下，就很難再有多余的錢參加養老保險；其次，未來可預見的養老金收入難以成為農民參保的有效激勵。按現行農村養老保險的相關規定計算，一個參加農村社會養老保險的農民到60歲后才能領取養老保險金，養老保險保證期為10年，也就是說領取保證金夠10年才能收回投資。雖說這10年當中不存在賠本的風險，但一個農民60歲后的10年究竟是什么樣，誰也不能未卜先知。因此，部分農民選擇儲蓄養老而不是參保應是現行農村社會養老保險工作的一大尷尬。此外，政府的宣傳不到位或者是對政策過于復雜沒有使用通俗易懂的語言表達，這就有可能讓有條件的農民由于不能正確理解而未參加養老保險。

另外，農村養老保險在我國東西部發展極不平衡。東部沿海地區具有優越的經濟條件所以發展較好，而在中西部地區開展得不盡人意，農村養老保險基金主要來源于幾個發達省市，僅江蘇、浙江、山東、上海和北京的農村養老保險基金占全國基金總量的70％以上。

籌資難、基金儲備不足

《農村社會養老保險基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上堅持“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”。由于我國傳統的城鄉二元經濟結構，造成了“城鄉分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，而國家對農村的社會養老保險工作不甚重視，投入很少。絕大多數普通農民只能是自己承擔全部費用，因此農保中的“集體補助為輔、國家給予政策扶持”基本上是一句空話。農民參加養老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險。這樣，真正需要這份保障的貧困農民由于交不起保費而被排斥在保障范圍之外。這無疑違背了社會保險制度再分配的根本原則。

基金保值增值難、違規存放農?；?/p>

農村養老保險基金的投資渠道單一，籌集到的資金沒有得到很好的保值增值。主要是因為在實際運行過程中，缺乏合適的投資渠道、專業的投資人才。對于基金的投資，目前我國大部分地區采取了存入銀行的方式。這種方式看似安全了，但是易受銀行利率下調以及通貨膨脹等因素的影響，基金的回報

率比較低，這就使得基金不能得到有效地增值。更嚴重的是，一些地方將農?；疬`規存入地方商業銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農?；馃o法取出造成損失，形成支付危機。農村養老保險基金還缺乏完善的監督機制，使基金缺乏足夠的安全性，基金被挪用和丟失的情況時有發生，如：高山盜走117億元農村養老保險基金，云南紅河州6000萬農村養老保險基金被挪用等。

政策建議，讓養老保險真正成為農民的救贖

就目前的現狀來看，原有農村養老保險模式已受到嚴峻挑戰，要對其進行不斷的改進和完善，才能讓養老保險真正成為9億中國農民的救贖，使他們“老有所依、老有所養”。

建立“政府主導、農民參保、財政補貼”的農保風險分擔機制

新農保需要國家從制度上將政府承擔農民社會化養老的責任納入國家公共政策的范疇，從制度層面做出相應的如財政轉移支付等方面的政策安排：需要政府公共財政對農保制度運行成本的全額承擔，進一步鞏固和充實農?；鸬闹Ц赌芰?，提高農保待遇給付水平，吸引農民重返農保，開創農民踴躍參保、繳費、續保的好局面。

加大農村養老保險的財政投入，城鄉投入不偏不倚

社會化養老的主體是社會，是以社會運作的方式實現的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農村社會養老保險時強調個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任，而應該加大對農村養老保險的財政投入力度，改變目前參保率低的狀況，讓農民得到真正的實惠。另外，建立城鄉一體化的社會養老保險制度是統籌城鄉發展的必然要求和結果，針對我國城鄉社保水平差異大的現狀，我們必須采取漸進式創新，實行梯度推進，加快農村養老保險的快速發展，從而實現城鄉同步發展。

加強基金監管，確?；鸬陌踩耘c保值增值

基金的安全性與保值增值是決定農村養老保險制度能否維持的關鍵。為改變政府管理基金的低效率狀態，采取的具體措施主要有：

(1)轉變政府職能，中央和省市社會養老機構只負責制定相關的法律法規和對基金管理公司的運營進行監控，不直接參與經營；(2)由專業的基金管理公司對基金進行投資運作；(3)農村養老保險基金由原來的縣級管理改為由省級集中管理：(4)規定每種投資工具的最高投資上限和對一家公司的投資總額上限，并由專家對投資工具進行風險等級評定，以此控制投資風險：(5)規定基金管理公司對養老金給付承擔無限責任，政府對投保人的最低養老保險金承擔最終擔保；(6)規定由律師、會計師等專家加強審計監督，控制經營風險，并由投保者、受益者和社會公眾進行廣泛監督。