關于我國農地改革的思考

董正華

“要確保國家基本的耕地面積，必須落實到保護每個農戶經營農地的權益。但現行農地制度土地權屬含混、所有權主體模糊甚至虛置的狀況，很難抵御對農地和農民經營權益的侵犯。建議由憲法授予并保障農戶對農地比較完整的永久使用權，擱置已陷于困境的現行農地集體所有制度，支持農民在自愿的基礎上建立互助互利的農業經濟合作組織，實行真正農有農用的信用合作、供銷合作和生產互助合作。

從1982年迄今，中共中央已經下發了10個關于農業問題的“一號文件”，十七屆三中全會再次聚焦農村改革。“一號文件”中最早提出的、也是最重要的內容，就是農民經營土地的權益。1982—1986年的5個“一號文件”，反復肯定了農戶承包土地的“雙包制”(包產到戶、包干到戶)或“家庭聯產承包責任制”。2004—2008年的5個“一號文件”將關注的重點轉向給農民減負、農業和農村基礎建設等問題，但仍然非常重視農地制度。如2008年的“一號文件”提出要毫不動搖地長期堅持以家庭聯產承包經營為基礎的經營體制，“切實穩定農村土地承包關系，認真開展延包后續完善工作，確保農村土地承包經營權證到戶。堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業用途等問題，依法制止鄉、村組織通過‘反租倒包等形式侵犯農戶土地經營權等行為。”

一系列“一號文件”證明：如何從制度上保護耕地和農民經營農地的權益不受侵害，迄今仍然是中央政府嚴重關注的問題。而隨著我國經濟進一步發展，農地經營規模將逐漸擴大，農地流轉也將增多，農地制度問題解決不好，農村內部的土地糾紛也會越來越多。因為中國農地問題的嚴重性首先是人多地少，人均土地面積只有世界平均水平的1／3，可供農用的土地開墾已接近極限，并在繼續減少。從1995年至1999年的5年中，平均每年的糧食產量是9950億斤：2000年至2004年的平均產量降到了9088億斤。已經明顯說明糧食庫存量里下滑的趨勢。

“民以食為天”。2008年“兩會”上就有多位人大代表、政協委員對國家糧食戰略安全表示非常關注。中國農業部官員在兩會期間接受記者采訪時也表示，到2010年，中國的糧食綜合生產能力必須要達到1萬億斤以上，才能確保糧食安全。而要實現糧食生產能力達到1萬億斤以上的水平，一要靠穩定面積，確保耕地18億畝的紅線要守，確保糧食的播種面積；二要靠提高單產。

到2008年，中國糧食單位面積產量已經連續4年創歷史最好水平。但在現有技術條件下，一味地提高單位面積產出肯定是要付出生態環境破壞代價的。2008年2月26日媒體報出“湖北漢江遭受嚴重污染、20萬人飲水困難”的新聞。由于位于河流域內的農地大量施用化肥、農藥，勢必造成農村甚至整個相關區域生態環境危機加重。因此，要確保糧食安全同時又要保護環境，需要確保農地面積穩定。

在耕地流失的人為因素中，最主要的正是政府征收并將其轉為非農用地。2003年，全國設立的各級各類開發區達6015個，其中70％是違規擅自設立的。照此下去，中央政府宣布需要“嚴防死守”的18億畝耕地“紅線”可能很快被突破。針對這樣的情況，中共十六屆三中全會提出，要按照保障農民權益、控制征地規模的原則，改革現行的征地制度。然而，正如中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文所說，這項改革因為“涉及多方面利益關系調整”，所以“難度極大”。

集體所有制造成的農地所有權含混

現行的中國憲法規定任何組織或者個人不得買賣土地。但中國現行農地“集體所有制”很難抵御一些地方的政府伙同開發商濫用“公共利益需要”的名義違規征地。之所以會如此，一個重要的原因是土地權屬含混、所有權主體模糊甚至虛置。

在人民公社體制下，農地的所有權一直就是被分割的，所有者主體是多元的。土地承包到戶以前，農地集體所有制遵行的是1962年《農村人民公社工作條例(修正草案)》(簡稱《六十條》)，是“三級所有、隊為基礎”。但生產小隊在“三級”中地位最弱，土地、勞力很容易被平調。集體所有常常變成“地方國有”。盡管如此，這三級集體所有權主體在人民公社解散以后也不復存在。

1994年的農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》規定：“進行土地調整時，嚴禁強行改變土地權屬關系，不得將已經屬于組級集體經濟組織(原生產隊)所有的土地收歸村有，在全村范圍內平均承包。”

1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。”

2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農村土地承包法》規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。”

從這3個文件可以知道，村民小組只是跟原來的生產隊同級，本身并不是“集體經濟組織”，法律明確授予它的是“或”可由其經營、管理、發包的權利，而不是土地所有權。村民委員會的情況同樣如此。被授予土地集體所有權的原生產小隊和鄉(鎮)、行政村兩極農民“集體經濟組織”至少在目前是虛置的。

2008年的1號文件提出要制止“各種侵犯農戶土地承包經營權的行為”。根據《中華人民共和國農村土地承包法》總則第一條規定的“賦予農民長期而有保障的土地使用權”。然而，無論是“經營權”，還是“使用權”，在土地權屬含混、集體所有權有名無實的情況下都難以保障。因為基層政權伙同商人和一些村干部，往往違背農業直接經營者——農戶的意愿，低價征收或者“以租代征”農地并將其轉移為非農業用地，剝奪了農民經營農地的基本權利，一些權力不受制約的干部則乘機從中尋租，謀取私利。

農地制度改革出路何在?

一種主張是回到人民公社或者類似人民公社的集體經營制度。因為據說承包到戶已經是一步退回前資本主義的、自耕農小生產方式的落后狀態。獨立經營的小農戶沒有任何經濟價值。很顯然，即使僅僅從經濟價值的角度，這樣看待承包到戶也不符合近30年來中國農業和農村變革的事實。承包到戶后不僅農業總產量增加，更重要的是釋放出了原來因被固著于土地而處于隱性失業狀態的大量農村剩余勞動力。無論如何，二三十年間使近2

億人口走出農村，走向城鎮，這是世界歷史上的奇跡。

農村改革30年來，中國先后涌現了一批堅持或者恢復集體經營而且經濟發展成就突出的鄉村，它們的許多經驗值得認真研究。從中國經濟和社會正在走出以農業為主的傳統形態的大趨勢來看，全國繼續出現幾百上千個類似南街村、華西村、大邱莊的工業化鄉村也不算多。但很難想象，作為國家糧食生產大省的河南農村，都能像南街村那樣走向工業化。事實上，如果沒有實行承包到戶以來的農村改革，如果沒有仍然以務農為主業的周邊廣大地區，也就沒有南街農產品加工業發展所需的數量巨大的原料、糧食、廉價勞動力和產品市場。二者可以互補，推進鄉村多樣化發展，但發展工業不同于經營農業。總之，以南街村的工業化進程證明農地承包到戶不如回到農地集體經營，是沒有說服力的。這些工業化村鎮的涌現也說明：“三農”中的“農村”已經不都是務農的村莊，村民中的絕大多數已經不再是農民了。國家在統籌城鄉發展時應當鼓勵和支持這些“工業新村”的建設和發展，同時積極創造條件將它們改為城鎮建制。改制以后村民轉為城鎮居民，村里的土地則依法有償轉為城鎮土地。這樣一來，外來打工者才能夠依法享有與原村民同等的身份待遇。

另一種主張是農地私有化。很多人擔心私有化以后失地農民的生計問題，這種擔心不能說沒有道理。一是，在農村人均土地不足0.15公頃的情況下，農地私有化將導致經營規模長期過小甚至更假零碎。人們根據前工業化時代的經驗，擔心私有化會導致曾經在中國歷史上周而復始地出現過的土地兼并和農村兩極分化，造成社會不安。二是主張農地私有化的一個理由是認為私有化有利于資本進入農業，從而促進土地流轉和經營規模的擴大，加快資本集約型大農業的發展和農村經濟進一步市場化。但實際發生的情況可能又跟此類愿望相反：一部分農地會被集中，由擁有雄厚資本的開發商以較高價格買走。私人資本購地后有可能從事某些經濟作物的生產，但大量進入糧食種植的可能性很小。對此，國際農學界已經有許多討論，農業發展的國際經驗也可以證明。

杜潤生先生很早就已經注意到家庭經營與農業現代化可以相容，美國、德國、日本等現代國家的絕大多數農場都是家庭經營。當代世界包括歐美發達國家仍然盛行家庭農業經營而不是雇傭型資本主義大農場，這是由各方面的因素造成的；一是資本向農業部門的滲透。二是家庭農民擁有不記工時辛勤勞作的傳統，加上市場機制、教育和技術培訓等。三是工業化水平不高因而非農就業機會有限，農業勞動力人均占有耕地面積狹小，這是眾多發展中國家和地區農業經營平均規模長期難以擴大的根源。

又要維護農戶的土地經營權，又不能實行土地私有化。在這種情況下，“長期堅持以家庭承包經營為基礎的經營體制”可以看作是一種合理的選擇。放長遠一點看，像中國和其他東亞國家與地區目前這樣的小規模家庭農業的出路，恐怕只能是在長期堅持農民家庭經營的基礎上，逐步減少農業人口，改變人地比例，使留下的農戶得以不斷提高經營規模，并以逐漸擴大資本投入和農業技術創新與推廣來提高農業勞動生產率，以此帶動農民物質精神生活的提高和鄉村的現代化。所有這些，無論是條件的變化還是目標的達成，都只能是長期的、漸進的過程。基于此，有識者便將現有農地制度的進一步變革視為一個長期的漸進的過程。

有沒有應對現存農地所有權問題的替代制度架構呢?一個可供考慮的可行性方案是：由憲法授予并保障農戶對農地比較完整的永久使用權，擱置問題叢生、有名無實、已經陷于困境的現行農地集體所有制度，同時支持農民在自愿的基礎上建立互助互利的經濟合作組織，實行真正農有農用的信用合作、供銷合作和生產互助合作，讓農民通過新型經濟合作組織逐步走上自己管理自己的鄉村自治，建立經濟、惠農的鄉村“小政府(精簡的鄉鎮政府)——大社會(農民的各種經濟合作組織、社區自治組織)”。為此，需要在新農村建設的各個領域立法。

應當制訂新的農地保護法或農業基本法，嚴格禁止任何對農地所有權和使用權的非法侵犯；以擴大經營規模為目標，鼓勵農地在農用的范圍內合理流轉；同時嚴格限制農地摞荒、繼續分割和將農地變為宅基地和其他用地，嚴格控制農地非農轉移；改革現行的征地制度，政府只負責制定和審批征地規劃，由開發商與農地經營者直接對話，以合理的補償獲取土地使用權，政府扮演監管、裁判的角色，并征收征地稅和土地增殖稅。

制訂農業合作法，幫助農民建立自己的經濟合作組織，鼓勵和支持農戶在自愿、互利的基礎上實行生產互助合作、銷售合作、信用合作，將賦予村民委員會的“村民自我管理、自我教育、自我服務”功能擴大到各種層次的農民經濟組織、社區自治組織；強化國家在農村地區的司法、執法功能和監察功能，同時進一步轉變基層政府的職能，減少其行政負擔，使之真正達到精簡、效能。

制訂農業信貸法、農業保險法、農業災害補償法、農村社會保障法，通過專設的國家金融機構幫助農民解決農地經營貸款難、小額貸款難的問題，幫助農民抵御天災人禍，嚴格限制高利貸侵害農民；在農用品和農產品加工生產和銷售領域實行反壟斷法，鼓勵和幫助農民實行農產品合作直銷。

制訂農業技術推廣法，以國家投資為主、農民適當負擔的方式推進農業科學技術研發，輔導農民科學經營農地，提高農業生產力等。如果說所有權在法律上是指物主對物的自由支配的不了侵犯性。那么在這里，農戶并不具備對其所經營農地“自由支配”的完整權利。但農戶對所經營土地的權益超出以若干年(30年甚或50年)為期的承包經營權，而且從一般權利上升為基本權利、憲法規定的權利。同時，這種權益既受法律保護也受到法律的限制，因此，即使給農戶永久土地使用權，也并不等同于土地私有化。

由法律而不是由市場來維護農地農用，不僅要立法嚴明，“有法可依”，而且要“違法必糾”，依法懲治膽敢侵犯農民權益者。從這里也可以看出法治建設在今日中國的迫切性、重要性，誠如杜潤老在談及“村干部任意調整地權事件層出不窮”時所感嘆的，“以法治取代人治，乃是時不可待的事情”。