公共資源的經濟屬性分析

韓方彥

摘要：除了具有自然屬性外，更重要的是，公共資源還具有經濟屬性，是人類生產和生活的物質基礎。若漠視了公共資源的經濟屬性，就會導致“公地悲劇”的發生。通過歸納與比較，本文認為供需特點與市場失靈、外部性、公共產品、產權結構等方面是公共資源的重要經濟屬性。在現實的公共資源管理中，我們需要在重視其經濟屬性的基礎上改進管理方法。

關鍵詞：公共資源； 經濟屬性； 公共資源管理

中圖分類號：F205 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）03-074-04

一、 引言

公共資源是指自然生成或自然存在的資源，它能為人類提供生存、發展、享受的自然物質與自然條件，這些資源的所有權由全體社會成員共同享有，是人類社會經濟發展共同所有的基礎條件，包括空氣資源、水資源、土地資源、森林資源、草地資源、濕地資源、礦產資源、海洋資源等。也有文獻和報刊雜志將包括市政設施、道路、航線、無線電頻率等公共設施以及公共權力都統稱為公共資源。實際上公共設施以及公共權力屬于公共產品的范疇，在國內，公共資源一般是指具有公共產品性質的自然資源，包括環境資源。公共這一概念是相對私有概念和公有概念而存在的，它介于私有和公用之間，屬于某一群體內部的個體之間的行為關系。[1] 而對于公共資源的描述，正如E·奧斯特羅姆[2]所說的那樣，它既具有使用或消費上的公用性，又具有占用意義上的非排他性，同時又具有使用上的競爭性，為任一群體成員所使用就會妨礙其他用戶來使用一定量的該項物品。

除了具有自然屬性外，更重要的是，公共資源具有經濟屬性，是人類生產和生活的物質基礎。若漠視了公共資源的權屬、外部性、供給與需求等經濟特性，就會導致“公地悲劇”的發生。“公地悲劇”最初由哈丁（Garrit Hadin）在其發表于1968年《科學》雜志上的一篇文章“The Tragedy of the Commons”中提出。公共牧地的悲劇就在于：每一個放牧人拼命使用公共資源以追求個人利益最大化，其結果導致公共資源的過度掠奪和消耗，使所有人的利益受損。就中國的現實情況來看，公共資源領域的“公地悲劇”例子比比皆是。中國最大的淡水湖鄱陽湖目前由于失靈的禁漁制度而面臨著嚴峻的生態威脅，流域管理體制的失效導致黃河斷流形勢的愈演愈烈，北方草原牧區因牲畜超載而加劇土地荒漠化和沙塵暴，對煤炭資源的過度爭奪和粗放開采導致了屢禁不止的礦難頻發，等等。這些“公地悲劇”是中國目前資源環境正面臨著巨大壓力的一個縮影，透過它，我們可以認識和反思20多年來構筑起來的“中國經濟奇跡”背后的沉重代價。實際上，中國過去二十多年來的高速經濟發展是不斷向自然資產拼命索取和透支的過程。[3] 當前，急劇推進的工業化和城市化過程造成了人口與資源矛盾的空前尖銳，產生了大規模的生態破壞和十分嚴重的環境污染問題，形成了中國歷史上最大規模的“資源危機”和“生態赤子”。

二、 公共資源的多重經濟屬性

綜合已有研究成果，通過歸納與比較分析，我們認為公共資源的主要經濟屬性包括供需特性與市場失靈、外部性、公共產品、產權結構等幾個方面。

（一） 公共資源的供需特性與市場失靈

像許多物質產品一樣，公共資源可以通過市場提供給消費者，滿足人們對公共資源以及公共資源產品的需求。除此之外，公共資源的特性也決定了總要有一部分以非市場的方式供人類消費與享受，包括滿足人類基本生存需求的陽光、空氣、空間、水源、土地等的供給；也包括滿足人類生態享受需求的生物多樣性、自然景觀等的供給；非市場供給也可以直接滿足人們的生活消費需求，如生活在林區的人們可以直接采集林產品供自己使用，水域附近的居民可以打撈水產品直接消費。隨著公共資源的稀缺性日益嚴峻，非市場供給的數量和質量都在下降，尤其是滿足人類基本生存需求的供給問題引起了人類的高度重視，如陽光中的有害成分增加、空氣質量下降、生活空間擁擠、飲用水不潔與短缺等。實際上，對于公共資源的市場供給與非市場供給，兩者之間是相互作用、相互影響的，二者呈此消彼長的態勢，相應而言生活消費需求與基本生存需求和生態享受需求的滿足程度也相互影響。

當然，公共資源的非市場供給以及市場供給過程中的無效部分都是因為市場失靈所引起的。市場失靈（Market failure）一詞，是1958年由美國經濟學家弗朗西斯·M·巴托（Francis. M. Bator，1952）在《市場失靈的剖析》（The Anatomy of Market Failure）一文中首次提出來的。市場失靈是自由的市場均衡背離帕累托最優的一種情況。經濟學理論表明，在一系列理想的假定條件下，自由競爭的市場經濟可達到資源配置的帕累托最優狀態，但理想化的假定條件并不符合現實情況。在某些情況下，市場會失靈，比如不完全競爭，公共物品，外部性存在，信息不完全等。公共資源不同于普通的制造品，它的功能是多方面的，其效用也是多樣化的。因此公共資源配置效率的判定依賴于人類對公共資源價值的認識。如果僅僅關注公共資源的物質性和直接效用，那么滿足市場成功的制度安排同樣可以實現公共資源的有效配置。但是，如果同時考慮公共資源的直接效用和間接效用（例如生態效用），并且在可持續發展的視野下考察資源配置的代際效率，古典經濟學中市場有效性的條件只能是公共資源有效配置的必要條件而不是充分條件。況且這些必要條件在現實的市場經濟中也很難同時得到滿足，因而相對于其它類商品而言，公共資源市場失靈的現象就更加普遍，也更為嚴重。[4]

（二） 外部性

公共資源供給需求特性及其市場失靈的主要原因之一是外部性的存在，這也是公共資源政策工具實施的重要理論基礎。環境問題的起因之一就在于其“外部不經濟性”，即產品的生產或消費會使生產者或消費者以外的社會成員遭受損失，卻沒有為之承擔應有的成本費用的現象。當負的外部效應存在時，市場主體通常根據自身的微觀經濟成本，而不包括環境成本和代價在內的外部成本，安排生產經營活動，導致產量遠遠超出有效產出水平，此時通過市場配置社會資源或生產要素是低效或無效的。環境污染具有很強的負外部效應。例如，在生產過程中，上游企業向下游排放污水造成環境污染，嚴重地影響到下游企業的生產和居民生活；在消費活動中，汽車尾氣排放、一次性塑料包裝的廢棄等都會對環境產生不利影響。因此，環境污染的外部不經濟性客觀上要求政府對此予以干預或規制。政府通過經濟手段規制私人的各類不利于環境保護的行為，其實質就是將外部效應的邊際成本進行定價，使外部效應內在于個人或廠商的私人成本，從而調整私人的生產或消費數量。

外部性（Externalities）一詞，在經濟學文獻中有時又被稱為“外部效應（External Effects）”或“外部經濟（External Economies）”。對于外部性問題在經濟學中的地位和作用，中國著名學者盛洪曾給予很高的評價，他認為，“廣義地說，經濟學曾經面臨的和正在面臨的問題都是外部性問題，有的是已經解決的外部性問題，有的是正在解決的外部性問題。”[5]關于外部性概念的內涵，自從其產生以來就存在諸多爭議。正如美國斯坦福大學的蒂博爾·希托夫斯基（Tibor Scitovsky）在一篇文章的開頭所說，“外在經濟概念是經濟學文獻中最令人費解的概念之一”。[6] 更有甚者，張五常等經濟學家認為，外部性概念過于空泛，“是模糊不清的理念”。[7] 當前，在經濟學教科書中較為流行的關于外部性概念的定義，均來自布坎南等人的論述。1962年，布坎南（Buchanan）和斯塔布爾賓（Stubblebine）給外部性下了這樣一個定義：只要某人的效用函數或某廠商的生產函數所包含的某些變量在另一個人或廠商的控制之下，就表明該經濟中存在外部性。[8-9] 該定義用數學語言較為準確地描述了外部性行為的基本特征，因此成為后繼經濟學家研究外部性問題的基本工具之一。

從非經濟因素來說，外部性的存在會影響我們每個人日常的工作、學習和生活；從經濟學來說，它會降低資源配置效率。通常情況下，生產領域的負外部性會導致某些商品供給過度，而生產領域的正外部性則會導致某些商品供給不足。相應地，在消費領域，產生負外部性的消費行為往往會導致某些商品的消費過度，而產生正外部性的消費行為往往會導致某些商品消費不足。由外部性所引起的供給過度、供給不足、消費過度及消費不足都是資源浪費，都會造成社會福利損失。因此，探尋外部性問題的本質特征和內在規律，以便制定更好的外部性政策，是外部性理論研究的目的所在。

總而言之，外部性是一個內涵豐富，富有研究價值的重要概念。外部性理論不僅涉及到中國現實的人口、生態、環境問題，而且涉及到公共產品的效率和制度安排問題。

（三） 公共物品

公共資源規制的另一重要理論基礎是公共產品。公共產品是與私人產品相對而言的，在消費上具有非排他性和非競爭性的用于滿足社會公共需要的產品。許多公共資源具有公共物品的屬性。但即使公共物品能夠產生正的凈效益，現存市場提供或保全公共物品的可能性也是極低的，結果是從社會效率的角度看完全的市場經濟所提供的公共物品的數量是非常低的。即使是在一個充分發展的私有市場中，公共物品的市場供給仍然可能是無效率的，而且這種假設本身的可能性也非常小。結論就是必須有政府的干預才可能提高效率。這也就表明政府在土地、礦產、水等自然資源產權招拍掛等制度中的重要作用。

市場是進行私人產品交易的制度安排，而政府則是提供公共產品制度安排。從起源看，市場交易和公共選擇都遵循一致同意規則，然而從兩人交易走向多人選擇，就會出現區別，即在公共選擇領域中，在公共決策中受到損害的一方不能退出，從而存在著效率上的問題。如果不恰當地將政府形式運用到私人產品領域，將會導致更嚴重的效率損失。計劃經濟就是政府過度擴張到私人產品領域，從而導致效率低下的制度結構。這種情況就是要進行市場化改革的條件。市場化改革的限度，就是以政府退到公共領域為限。市場化改革的主要形式，又分為市場的形式，即合約方式的變革；及政府的形式，即法律制度的變革。選擇改革成本較低的形式，恰當地運用市場的和政府的兩種改革形式，是市場化改革獲取成功的重要因素。

由于私人產品產權明晰，經濟主體完全通過市場來交易。在理想市場情形下，有無數個買者和賣者，產品是同質的，雙方都是價格接受者，市場信息充分，在這種情況下，市場交易的結果是供給與需求相等，在供給與需求相等這一價格點上市場出清，交易結果達到帕累托最優。因此，私人產品管理的最有效方法是完全放開、由市場自行運轉與管理。

由于外部性，公共產品的提供無法由直接市場提供，市場面臨失靈的問題，因此只能通過政府干預來實現。但政府干預是一把雙刃劍，一方面可以解決市場失靈的問題，另一方面卻面臨著政府失靈的困擾。政府在干預經濟中受到各方面力量的影響。政府直接干預經濟也會招致失效，尋租現象就是在不發達市場經濟中，政府干預帶來的一個顯著問題。政府借助于法律和行政權威，運用強制手段直接干預經濟活動，能產生租金，自然就有追求經濟利益的活動。尋租活動非但不能增進社會財富，反而白白地消耗了社會經濟資源。在發展中國家，政府干預十分嚴重，尋租也相當普遍，因此，應通過制度創新來消除尋租。正因為政府失靈的問題，在公共產品管理中，需要處理好政府與市場的關系。在那些可以發揮市場功能的經濟領域，或者是通過一些辦法能夠促進市場運行的地方，政府應該盡量減少干預。同時，在那些不能依靠市場的領域，應該發揮更大的作用。政府的作用是補充市場，而不是替代市場。

（四） 產權屬性

某種經濟能夠實現資源有效配置的程度決定于該經濟中主要財產權的性質。Hartwick和Olewiler（1986）[10]對財產權的定義是：“一系列可以把某種權利讓渡給財產所有者的特征”。這些特征包括回報的專有性、可分割與讓渡性，權利的排他程度和權利的存續時間及可操作性。對于某人或某個組織來說，當某項權利具有排他的特性時，該項權利就是私人財產權。在這種情況下，就存在相應的市場，不需要政府的干預就能實現資源的有效配置。對于某些公共資源，其產權特性就不存在上述財產權特征，在這種情況下就不能實現社會最優的結果。在不存在排他性產權的情況下，往往存在公共產權或開放產權。

本文中的公共資源主要是指公共產權資源，而非開放性資源。特別是在中國，土地、礦產、水、森林、環境等自然資源基本上都屬于國家所有，也有部分屬于集體所有，但都是名副其實的公共產權資源。在這種情況下，多種因素可以造成此類資源的無效率利用，比如國家法制不健全、資源管理部門條塊分割、利益集團干擾、執法不力、管理思路落后等，這也是當前絕大多數研究中所分析的資源管理效率低下的諸多原因。但作者認為，這些問題固然存在，但最根本的問題在于此類資產的使用權和收益權不明，資源的開發利用者難以得到預期的、穩定的投資回報。在缺乏資源使用權和收益權制度規范的情況下，經常發生對這類資源的掠奪性利用。實際上，所有權屬于國家、集體或私人并不是資源能否有效利用的關鍵問題所在，真正重要的是某種資源的使用權和收益權真正歸經濟主題所有，這也就是起源于中國農村、進而推廣到城市和商業中去的層層承包制的精髓所在。以解釋科斯理論起家的張五常教授將中國經濟近30年的高速增長歸結于中國自上而下的層層承包制和地區競爭制度，1994年的財稅制改革更是將合理的財稅分成制織進了層層承包的合約之中，后來如火如荼的地區招商競爭將這種經濟制度的優越性極大地體現了出來，并以此促進了地區經濟的快速發展。

在實踐中，將所有權與使用權、收益權相分離的產權解釋也適合于公共產權資源的管理。比如，國家將農業用地使用權長期承包給農民，并在去年免去了農業稅，容許農地轉包與流轉。還有，國家將工業用地使用權承包給企業家、將礦產資源開發權和經營權承包給具有經營自主權的企業，等等。這些都是很好的管理制度與思路，但問題在于政府需要將國家所有的一級產權公平、公正、透明、合理的分割為具有競爭性的二級產權，建立完善的產權市場、價格機制、流轉機制等輔助性制度。

總的說來，公共資源的產權屬性屬于國家所有，其產權主體行為由國家代表行使，但國家并不完全符合理性經濟人的假設，因此，公共產品純粹由國家管理，并不一定完全有效率。綜合新制度經濟學和公共管理學的觀點，公共產權資源的產權屬性可以進行分解，所有權歸國家所有，經營權和收益權可以轉讓給私人，這樣就使得公共產品產權明晰，其經營權和收益權可以通過市場的方式來實現，因而可以提高管理效率，避免政府失靈的問題。公共資源產權分割與出讓的前提，是要正確評估其價值。這就涉及到公共資源價值評估問題。價值評估以后，還需要建立產權交易市場，通過產權價格機制實現公共資源產權分割與出讓。

三、 公共資源的管理要重視其經濟屬性

對公共資源的悲劇有許多解決辦法，哈丁指出：我們可以將之賣掉，使之成為私有財產；可以作為公共財產保留，但準許進入，這種準許可以以多種方式來進行。他也指出，這些意見均合理，也均有可反駁的地方，“但是我們必須選擇，否則我們就等于認同了公共地的毀滅，我們只能在國家公園里回憶它們。”像公共草地、人口過度增長、武器競賽這樣的困境“沒有技術的解決途徑”，所謂技術解決途徑，是指“僅在自然科學中的技術的變化，而很少要求或不要求人類價值或道德觀念的轉變”。這表明，公共資源的管理問題歸根結底要從制度（公共政策工具）的角度來探尋，而制度（公共政策工具）與其經濟屬性又是密切相連的。比如，我們需要理解公共資源領域中的公共物品屬性與私人物品屬性的混合特性及其邊界、外部性、市場失靈、信息不對稱、產權、制度成本、供給與需求等與人們的生產、生活密切相關的經濟特性。在此基礎上所選擇的公共資源管理制度、方法（公共政策工具）才會有效。這對于我們針對不同經濟屬性的公共資源運用不同的管理方法具有基礎性的指導意義和方法論意義，因此，公共資源的經濟屬性及其管理方法研究在當下的中國顯得尤為重要和迫切。同時，如何選擇合適的公共政策工具來管理環境和自然資源，實現人與自然的和諧，經濟與環境的協調，是擺在資源管理與環境政策制定者和相關學者面前的一個巨大挑戰。選擇合適的公共政策工具，可以起到事半功倍的作用；反之，將不得不承受由于環境破壞和資源耗竭而給我們帶來的災難性后果。這是新世紀中國崛起過程中必須解決的資源環境瓶頸問題，也是政府推行科學發展觀、構建和諧社會、建設資源節約型與環境友好型社會等重大戰略所必需解決的關鍵課題。

參考文獻：

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[3]胡鞍鋼.中國崛起之路[M].北京：北京大學出版社，2007.

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[5]盛洪.盛洪集[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，1993.

[6]Tibor Scitovsky. Two Concepts of External Economies[J].The Journal of Political Economy. Vol.62, No.2. Apr,1954,143-151.

[7]張五常.合約結構與界外效應[A].經濟解釋（三卷本）[C].臺灣：花千樹出版公司，2002.

[8]Buchanan, James and Tullock, Gordon.The Calculus ofConsent [M].University of Michigan Press,1962, 117-123.

[9]Buchanan, James and W. C.Stubblebine. Externality [M].Economica.1962,29：371-384.

[10]Hartwick J., Olewiler N. 1986. The Economics OfNatural Resource Use. Harper & Row, Publisher, Inc.Key Note, 2002, 113-115.

責任編輯劉鳳剛