淺析普京聯邦制度改革對俄羅斯社會發展的影響

李士峰

摘要：1991年底蘇聯解體，俄羅斯以蘇聯繼承者的身份登上國際舞臺。與此同時,俄羅斯社會政治制度、經濟制度、聯邦體制和外交政策都發生了重大變遷。其中，俄羅斯第二位總統普京執政時期的聯邦制度改革對俄羅斯社會發展產生了重要影響：聯邦中央與地方的關系逐步理順，統一的國家垂直政權體系已經形成；俄羅斯政治秩序逐步恢復，經濟實力顯著增強。2008年8月，俄格沖突中俄羅斯以堅決的立場、迅速的行動回擊了格魯吉亞及其支持者美國。俄羅斯如此堅決的態度顯示了綜合國力提升后重返大國俱樂部的信心和決心。隨著時間的推移，普京聯邦制度改革在俄羅斯社會發展中的意義將變得更加明顯。

關鍵詞：聯邦制； 改革； 發展

中圖分類號：D521 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）03-0156-03

1991年底蘇聯解體、冷戰結束，俄羅斯以蘇聯的繼承者身份登上國際舞臺。與此同時，俄羅斯社會進入一個由蘇聯式的傳統社會主義向西方式經濟政治體制轉變的社會轉型時期，其社會政治制度、經濟制度、聯邦體制和外交政策都發生了重大變遷。學術界一般將冷戰后俄羅斯發展的這段歷程分為兩個階段：從1991年底到1999年底的8年時間是首位總統葉利欽執政時期，稱為“葉利欽時代”；從2000年初至2008年5月是第二位總統普京執政時期，稱為“普京時代”。葉利欽及其繼任者普京，為了維護政權穩定，保證國家統一，避免蘇聯式的分裂，在推動聯邦制度改革，調整中央與地方關系方面，都采取了重大措施。而普京的聯邦制度改革在俄羅斯經濟的復蘇和綜合國力的提升中發揮了重要作用。一個國家經濟的發展、政治的穩定和政權的鞏固都將在其外交政策和所處的國際地位上得到體現。2008年8月，俄格沖突中俄羅斯以堅決的立場、迅速的行動回擊了格魯吉亞及其支持者。俄格沖突是冷戰結束后，俄羅斯第一次在境外利益攸關地區的積極出擊，正面打擊了美國獨霸世界的圖謀，顯示了俄羅斯在綜合國力增強的基礎上重返世界大國俱樂部的信心和決心。俄羅斯外交政策的調整和國際地位的提高是與普京時代聯邦制度改革成就和俄羅斯綜合國力的提升聯系在一起的。

一、 普京改革聯邦制度的主要措施

由于葉利欽執政時期在聯邦政策上對地方的妥協退讓，造成了聯邦主體與聯邦中央之間“拉鋸式”的權力爭奪：地方勢力逐漸增強，聯邦中央權力的有效性被削弱。普京上臺執政以后，把根除地方與聯邦中央權力爭奪“拉鋸戰”式的惡性循環作為“神圣的共同義務”：[1]由恢復聯邦憲法和法律權威到設立聯邦區和建立總統駐聯邦區全權代表制度再到實際掌握地方行政長官的任免權。經過普京的改革，聯邦中央和總統的權力得到加強，聯邦中央實現了對聯邦主體的有效控制，俄羅斯得到有效治理。

（一） 整頓憲法秩序，恢復聯邦憲法和法律的權威

普京的聯邦制度改革從恢復憲法秩序入手，并堅持在聯邦憲法和法律框架內推動改革，著手建立統一的國家垂直權力體系，為聯邦中央在其職權范圍內實施對地方的有效管理掃除各種障礙。

勒令地方修改法令，樹立聯邦憲法和法律權威。普京上臺后著手恢復聯邦憲法和法律權威，其整頓憲法秩序的矛頭首先指向幾個分離傾向比較嚴重的聯邦主體。2000年5月11日，普京致信巴什基爾共和國總統拉希莫夫，要求重新修改該共和國的憲法，理由是憲法的一些章節與俄聯邦憲法相抵觸。同日，普京還簽署命令，取消了印古什總統阿烏舍夫和阿木爾州州長別拉諾格夫違反聯邦中央法律做出的命令。接到普京的總統令后，地方領導人紛紛向普京示軟。印古什總統阿烏舍夫認為總統令是中央與地方進行正常對話的一種形式；昔日曾從葉利欽總統手中要權最多的韃靼共和國總統沙米耶夫，也表示要按照聯邦中央的標準修訂本共和國的憲法和法律。[2]普京通過簽署總統令及設立憲法安全委員會等整頓憲法秩序恢復憲法權威的措施，徹底改變了聯邦主體無視聯邦憲法和法律的局面，有效地維護了聯邦憲法和法律的權威，到2003年12月，“以前不符合俄羅斯憲法的法律文件大部分都符合了”，[3]聯邦權力更加貼近地方，“對于俄羅斯聯邦的所有地區來說，俄羅斯憲法和聯邦法律至高無上已成為生活的準則。”[4]

以立法推動聯邦制改革，為建立有效的國家垂直權力體系，改善聯邦關系提供法律保障。普京認為，要從根本上樹立中央權威，還必須從立法上改革現行的聯邦體制，真正體現“法律專政”的意義。2000年5月17日，普京發表就職之后的首次電視講話，宣布沿著“一條加強國家統一的路線” [5]對俄羅斯聯邦體制進行改革，呼吁全社會給予理解和支持。作為改革方案，普京向國家杜馬提交了聯邦委員會組成程序法等三個法律草案。普京指出：“所有這些法案的共同任務是，使執行權力機關和立法權力機關成為真正能工作的權力機關，用絕對實際的內容來充實劃分權力和建立統一的執行權力機關垂直系統的憲法原則。”普京強調指出：“我提出的所有法律草案全都符合俄羅斯現行憲法的規定。”[5]法律草案對聯邦關系進行了較大調整：（1）改變聯邦委員會——議會上院的組成，取消了各聯邦主體行政長官和立法機關領導人兼任聯邦委員會成員的資格，讓他們“集中精力處理自己地區的具體問題”；上院議員為專職議員，“在經常性和專職的基礎上” [5]從事立法工作；（2）規定了解除地區領導人職務的程序和解散立法會議的辦法，即若聯邦主體領導人及地方議會不遵守聯邦法律，聯邦中央有權解除領導人的職務和解散地方議會；（3）聯邦主體領導人有權解除他的下級政權機關領導人的職務。普京提交的法律草案雖然遭到聯邦委員會（議會上院）的強烈反對，但是在國家杜馬大多數代表的支持下仍獲得通過。這三個法律草案，為改革聯邦體制鋪平了道路，建立了聯邦中央約束地方精英的法律干預機制，削弱了地方精英干預聯邦中央決策的能力。

（二） 設立聯邦區，派駐總統全權代表

普京認為，要復興俄羅斯，必須加強聯邦中央對聯邦主體的控制，形成統一的經濟、政治、法律空間。2000年5月13日，普京簽署總統令，決定按照地域原則建立由共和國、邊疆區和州組成的7個聯邦區，并在每一個聯邦區任命一位總統全權代表，即在聯邦中央與聯邦主體之間增加一個監督管理機構，通過任命駐聯邦區全權代表直接管理聯邦區內事務，以此“保障總統履行其憲法職能，提高權力機關的工作效率，完善對聯邦國家權力機關的決定執行情況的監督。”普京希望通過這一措施，合并總統在地方上的縱向機構，簡化中央與地方的關系結構，加強對各聯邦主體權力機關的監督，提高政權運作效率，為建立統一的國家垂直權力體系實現對聯邦主體的有效控制提供體制保障。普京的這一措施無疑使聯邦中央和總統擁有了對地方進行控制的行政管理機制。普京也認為，聯邦區的建立，使聯邦政權更加接近地方，“會加強國家的統一。”[1]事實證明，聯邦區的設立起到了加強國家統一的作用。此外，從總統全權代表的人選可以看出普京的政治意圖：2000年普京任命的首批7名總統駐聯邦區全權代表中，有5位來自于軍隊、克格勃等強力部門，僅有2位屬于文職總統代表，這體現出“強勢總統”普京實現聯邦主體有效監督和控制的決心。

（三） 總統重新掌握地方行政長官任免權

普京在第一任期的聯邦制度改革中，雖然取得顯著成效。但是，并沒有涉及俄羅斯聯邦中央與地方關系中最核心的問題即地方行政長官的產生方式。2004年9月1日，北奧塞梯共和國發生的別斯蘭事件成為普京深入改革聯邦制度的契機。別斯蘭人質事件造成300多人死亡，在俄羅斯國內造成很大影響，也引起了國際社會的廣泛關注。普京指出，恐怖分子在別斯蘭市制造的人質事件是滅絕人性的，其殘忍史無前例。這是對整個俄羅斯、整個民族的挑釁，是對整個國家發動的進攻。[6]普京在提出一系列反對恐怖主義措施的同時著手更加深入的聯邦體制改革，以鞏固國家統一。2004年9月28日，普京向國家杜馬提交修改俄羅斯聯邦主體領導人選舉程序的法案。該法案規定，聯邦總統應在聯邦主體原領導人任期屆滿前35天提出新的候選人；如果地方議會兩次否定總統提出的候選人，總統可以解散地方議會；聯邦主體最高領導人的任期不得超過5年。這一法案實際上取消了地方選民普選產生地方行政長官的制度，改為總統提名、地方議會批準。雖然遭到聯邦委員會和地方領導人的反對，但是通過第一任期內的聯邦制度改革，普京已經牢牢控制了聯邦中央權力，加上國家杜馬的積極配合，法案最終得以通過。普京通過這一法案實際上掌握了地方行政長官的任免權，解決了俄羅斯聯邦制度中最深層次的敏感問題，將國家權力牢牢控制在聯邦中央和總統手中，為實現聯邦中央集權奠定基礎。

二、 普京聯邦制度改革的社會影響

普京的聯邦制度改革對俄羅斯社會發展產生了重要影響：聯邦中央與聯邦主體的關系出現了新的特點，新型聯邦關系開始形成；聯邦實現了社會政治穩定，經濟開始復蘇并實現穩定增長；綜合國力不斷提高，俄羅斯走上強勢復興之路。

（一） 聯邦中央和聯邦主體的關系出現新的特點

在研究現代國家結構的基本類型時，許多學者認為：單一制和聯邦制是現代國家結構的兩大基本類型。單一制是由若干行政區域構成的單一主權國家的制度。單一制國家按照地域劃分行政區域，其最顯著的特點是國家的最后控制權在中央政府。各地方行政單位雖有一定權力，但有關這些權力的確定和變更都由中央政府決定。[7]而聯邦制是指由若干個聯邦單位（如共和國、邦、州、省等）組成的統一國家的制度。聯邦制國家與單一制國家的區別在于前者中央政府的權力是地方政府所讓予并以憲法規定為限，憲法未明確規定的、以及未禁止各聯邦主體行使之權力仍保留于各聯邦主體；后者中央政府原則上掌握了國家的一切大權，不過將部分權力委托給地方政府行使。[7]聯邦制的根本目的是實現國家統一和穩定，并不是為了維護聯邦制的特征而存在，且聯邦制和單一制之間存在著相互轉變的可能性。經過普京的改革，俄羅斯聯邦中央和聯邦主體的關系在很大程度上已經發生了質的變化：聯邦模式選擇上，聯邦憲法和法律成為定位中央與地方關系的依據，且具有至高無上的權威；主權權力分配方式上，聯邦中央嚴格控制地方，給予地方多少權力，地方就拿走多少權力；地方行政長官產生方式上，總統提名代替了地方直選。通過比較普京改革前后聯邦關系的變化不難看出，俄羅斯聯邦關系具有部分單一制國家的體制特征，即向著中央集權的方向發展，中央與地方關系出現新的特點，新型聯邦關系開始形成。

（二） 實現了社會政治穩定

普京的聯邦制度改革為俄羅斯經濟恢復和政治穩定創造了良好的制度環境。俄羅斯聯邦中央與地方關系、政府與民眾關系、總統和議會關系都出現了相對和諧穩定的局面。俄羅斯社會實現了政治穩定，成為一個政治經濟穩定的國家。

普京時代聯邦制度改革的主要成就表現在：首先，聯邦中央與地方關系開始緩和、穩定，中央權威得到體現，聯邦中央權力的有效性增強；其次，通過改變聯邦委員會成員組成，杜絕了地方精英對聯邦中央事務的干預；而設立國務委員會、重新成立俄羅斯聯邦社會院，為公民發表建議、監督國家權力機關提供了有效的渠道，緩解了社會緊張情緒，且國務委員會在穩定國家局勢和避免決策失誤等問題上也可以發揮一定的作用；再次，普京通過打擊、分化俄共等議會反對派，動搖了俄共在議會中的優勢地位，總統和政府與議會之間的關系由對抗變為合作。經過普京的改革，俄羅斯社會“首次成為一個政治經濟穩定的國家。”[8]普京的改革符合俄羅斯民眾的愿望，一個重要的證明就是：2003年12月俄第四屆國家杜馬選舉。其結果顯示，“政權黨”——統一俄羅斯黨首次獲得議會多數，且得票率遙遙領先于其他主要政黨。這次國家杜馬選舉結果反映了俄羅斯民眾對穩定的政治局面的渴望，也對俄羅斯政局的發展產生了重要影響：首先，結束了近十年的立法機關（議會）和執行權力機關（總統、政府）持續對抗、缺乏合作的關系狀態，進入二者協作、配合的新局面；其次，支持普京改革的統一俄羅斯黨在議會中的地位得到加強，因而，總統和政府可以在議會的配合下推進深入的體制改革，有利于普京“放開手腳進行改革”，為俄羅斯政治改革贏得時機。

（三） 為國家的崛起奠定基礎，俄羅斯走上強勢復興之路

普京在國家舉步維艱時接掌政權。經過普京的改革，整個俄羅斯社會開始從無序、混亂走向社會秩序恢復和政治穩定：中央與地方的關系發生了實質性的變化，權力執行機關和立法機關實現了良好合作，各個主要政治力量之間的矛盾和斗爭逐漸弱化。普京時代與俄羅斯其他歷史時期不同，其執政并未“顛覆”而是改造了俄羅斯。普京作為國家領導人，他采取了高水平的、理智的方法，并具備杰出的組織能力，從而取得了成功。[9]俄羅斯科學院社會研究所所長戈爾什科夫指出：普京最主要的功績，第一，化解了國家所面臨的系統性危機。系統性危機之所以可怕，是因為它能夠摧毀社會生活的所有基本元素；第二，大多數國民的生活水平從以往的低得難以接受，上升至起碼能夠接受；第三，在社會生活的主要方面實現了穩定；第四，國家為社會持續發展創造了必要的宏觀經濟、社會、政治和宏觀心理前提。[9]應該說，普京的聯邦制度改革是俄羅斯經濟復蘇、政治穩定、社會改革穩步推進的前提和體制基礎，是俄羅斯走向強勢復興之路的重要保障。

三、 簡短結論

普京的聯邦制度改革著眼于解決具體問題，著手建立一個民主、法制、有行為能力的聯邦國家。其聯邦政策逐步淡化意識形態色彩，向俄羅斯傳統價值觀回歸。普京曾明確反對恢復任何形式的國家官方的意識形態，主張發揮俄羅斯新思想的凝聚作用，著眼于解決俄羅斯改革的具體問題，通過自愿的方式實現社會的一致。普京提出了能為各社會階層普遍接受的俄羅斯新思想，這對于凝聚人心，克服俄羅斯社會“四分五裂”的局面發揮了重要作用。總的來說，普京的聯邦制度改革走了一條從葉利欽時期向地方妥協、退讓的“自由民主”式分權到 “可控民主”和“主權民主”式總統集權道路。普京奉行的強國主義理念以及恢復俄羅斯大國地位的聯邦制度改革目標定位，從某種程度上講是對俄羅斯文化傳統的繼承，其改革措施適應了俄羅斯的歷史文化傳統，也符合社會轉型過程中俄羅斯的實際——穩定經濟，這是國家最主要的頭等任務。[1]事實證明，普京“集權式”聯邦體制改革符合俄羅斯國情，推動了社會秩序的恢復。2008年3月總統大選中，俄羅斯超過70%的人選擇普京支持的能夠延續“普京路線”的梅德韋杰夫，實際上俄羅斯人是在選擇延續自己的希望和夢想。[10] 2008年5月，普京正式卸任。普京欽點的繼承人——梅德韋杰夫成為俄羅斯第三位總統。目前，俄羅斯聯邦正朝著更雄心勃勃的目標邁進，即實現“國民生活、國家及經濟和社會領域的本質性改變”。[11]經過普京時代8年的綜合治理，俄羅斯的落后面貌得到徹底改變，已告別了“葉利欽之亂”，迎來了“普京之治”。[12]這為俄羅斯實現強勢復興和重返世界大國俱樂部奠定基礎。隨著時間的推移，俄羅斯綜合國力的提升必將進一步體現在其外交政策和國際地位上，普京聯邦制度改革的意義也將更加明顯。

參考文獻：

[1]普京文集[C].北京：中國社會科學出版社，2002.

[2]謝為東.普京“收權”邁大步[DB/OL].http://www.people.com.cn/GB/channel2/18/20000520/71062.html.

[3]普京.2003年12月接受記者采訪時的講話[R].

[4]普京.向俄羅斯聯邦議會提交的2003年國情咨文[R].

[5]普京.就任總統后首次對俄羅斯人民的電視講話[R].2000-5-17.

[6]普京.就北奧塞梯人質事件發表的講話[DB/OL]。http://euroasia.cass.cn/2006russia/Politics_ru/corpus/corpus/20040904.htm.

[7]編輯組.政治學辭典[C].成都：四川人民出版社，1986.

[8]普京.向俄羅斯聯邦議會提交的2004年國情咨文[R].

[9]俄羅斯專家稱普京執政八年取得成功[DB/OL].http://news.sina.com.cn/w/2008-02-25/104215013272.shtml.

[10]俄羅斯民族自豪感在恢復，工資比物價漲得快[DB/OL].http://news.sina.com.cn/w/2008-03-02/072313505365s.shtml.

[11]普京發表演講回顧自2000年執政以來成果[DB/OL].http://www.romaway.com/finance/BShowNews.asp?ID=576956.

[12]胡健.普京之治：俄羅斯的復興之路[J].東北亞論壇,2004,(3).

責任編輯 梅瑞祥