環境非政府組織與社區生態化

伊媛媛 張發坤

摘要：通過與政府合作并監督政府行為、制約企業的外部不經濟性行為、傳播社區生態文化以及引導居民參與社區環境決策，環境非政府組織在社區生態化過程中發揮著重要作用。在我國，環境非政府組織參與社區生態化建設仍面臨法律障礙。應明確環境非政府組織的法律地位，使環境非政府組織的公眾參與行為制度化，并賦予環境非政府組織參與環境公益訴訟的原告主體資格。

關鍵詞：環境非政府組織；社區生態化；法律障礙；公眾參與

中圖分類號：G912.29文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)11-0112-03

一、社區生態化的三種調整機制

社區是指聚集在一定地域范圍內的社會群體和社會組織，根據一套規范和制度結合而成的社會實體，是一定地域社會生活共同體，是由一定地域內的政府組織、居民和環境組成的綜合體。是國家的一個重要層級。自20世紀80年代以來，當代各國社區建設的一個重要發展趨勢和特點，是以可持續發展思想為指導，將環境保護和生態建設作為社區建設的重要內容，在社區范圍內建設各種生態區，逐步實現社區生態化、社會生態化。社區生態化是政府、市場和社會的互動過程。是行政調整機制、市場調整機制和社會調整機制共同作用的結果。行政調整機制，即通過政府組織，以行政手段調整社會關系，以政府命令為主要手段和特征；市場調整機制，即通過作為市場主體的營利性組織，以市場或市場機制調整社會關系，以市場手段即契約、自由交易和公平競爭為主要手段和特征；社會調整機制，即通過非政府非營利組織。以社會輿論、社會道德和公眾參與等非政府非市場方式進行調整。

當代人類遭遇的生態危機，背離了人與自然和諧的目標。生態危機的產生根源可謂仁者見仁智者見智，但有一點是公認的。即人類的生產和生活方式與生態危機有著密不可分的關系，因此，環境問題的根本解決離不開生產和生活方式的革命，而社區作為一定地域的社會生活共同體，在變革生產和生活方式的過程中起著基礎性的作用，應對宏觀的全球生態危機不能忽視微觀的社區生態化。社區生態化的實現需要各種社會力量的共同努力，在社區生態化建設中，政府調整機制和市場調整機制必不可少，但是政府和市場作用的有限性不可避免地導致了“政府失靈”和“市場失靈”?！笆袌鍪ъ`”是指市場機制存在著自身難以克服的先天性缺陷，它在限制壟斷、提供公共物品，約束個人的極端行為，克服生產的無政府狀態，保護社會弱勢群體等方面存在著內在的缺陷，單純的市場手段不可能實現社會的可持續發展?！罢ъ`”是指政府的能力和作用是有限的，政府在配置資源時無法達到最優化，不能總是促進和保障公民的政治利益和經濟利益。世界上日益嚴重的環境問題表明。僅僅依靠市場干預和政府干預是無法從根本上解決環境問題的。因為，首先環境是一種公共產品性質極高的產品，它的許多要素，如空氣、陽光、水等都具有一種非排他性及非對抗性的特征，不能阻卻所有人共同使用，而且環境的污染所造成的后果也是由全社會來承擔的。環境問題的外部性使市場自身無法解決環境的公共性問題；同時環境問題的極其廣泛性和普遍性使得政府在進行環境管理時，不可避免地面臨成本過高、力量不足的缺憾。所以無論政府采用經濟手段、還是行政方法，在管理過程中都會出現計劃失靈、管理失靈和決策失靈的情況。其次。從更深層次來看，環境問題是人類生活方式選擇的結果。是人類不尊重自然的態度和道德觀念所造成的。因此，環境問題的根本解決需要人類道德觀念的轉變和生活方式的改變，需要全球公民從自我做起和共同參與，如果社會公眾都把環境保護看成僅僅是政府的事情，那么這樣的環境管理是很難成功的。面對政府與市場的雙重失靈，在社區生態化建設中引入社會調整機制就成為一個理性的選擇，具體而言就是建立政府、企業和環境非政府組織之間的普遍制衡機制，使得政府、市場和社會三種調整機制協調參與社區生態化，以期實現建設綠色家園的目的。

二、環境非政府組織在社區生態化建設中的重要作用

環境非政府組織是指以環境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環境公益性服務的民間組織。近十年來，我國環境非政府組織在環境保護工作中，發揮了積極作用。

(一)與政府合作參與社區生態化建設的同時對政府行為進行監督，減少政府失靈的發生

在生態社區建設過程中，環境非政府組織和政府的功能互補性為實現二者的合作提供了可能。其中，政府處于主導地位，當前我國生態社區建設的熱潮，就是政府政策導向的直接結果。環境非政府組織主要利用自己靈活性、專業性、公益性特點，及時了解社區成員的需求和具體利益，主要從事一些政府無力顧及的環境公益活動，在與政府相互支持、高度合作的基礎上，通過溝通政府決策和民意，緩解政府和民眾因環境問題產生的矛盾，促使政府決策符合環保的要求。環境非政府組織的另一重要作用是監督政府行為。政府必須按照自己的職責履行法定義務，政府的行為是否到位、是否合法，需要公眾的監督，而公眾監督的有力整合者正是環境非政府組織。

(二)制約企業的外部不經濟性行為

對于企業來說，環境保護的社會監督更是不可缺少。企業作為市場主體，以追求利潤最大化為宗旨，其外部不經濟性始終存在。作為社會力量的主要代表，環境非政府組織在國家、地區和國際領域一直發揮著重要的環境監督作用。“二戰”以來的歐美各國，出現了一批又一批環境非政府組織。成為“看家狗”與“吹哨者”，迫使企業社會責任運動興起，促進了企業，特別是跨國公司紛紛承擔社會責任。正是因為環境非政府組織強大的政治壓力，才促使大企業承擔比法定責任更高標準的環保責任，實施更嚴格的環保企業行為。

(三)傳播社區生態文化

環境非政府組織，其最根本的特征在于倡導人與自然和諧的生態文明，傳播生態文化、樹立環境意識是其重要活動方式。在社區生態文化建設過程中，環境非政府組織無疑將擔當起播種者的重任，通過各種方式開展環境教育和生態文化宣傳，倡導和組織社區居民向環境友好型的生活方式轉變，使人們正確認識環境和環境問題，樹立良好的環境覺悟，養成文明的環境行為習慣，從而投身于防治環境污染、改善生態環境的行列。

(四)以公眾參與為契機，引導居民積極參與社區生態化建設

公眾參與是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境利益相關的開發決策等活動，并有權受到相應的法律保護或救濟，以防決策的盲目性，使得該項政策符合廣大公眾的切身利益的需要。當環境開發行為直接影響當地居民的環境權益或者與當地居民存在利害關系，居民有權要求參與環境決策。盡管項目影響社區的居民是最重要的參與群體，但是因為公眾具有利益多元、專業知識欠缺以及存在著“搭便車”問題等背景，即使向當地居民提供

了充足的信息，有時他們也不愿意參與。為了更好地發揮公眾參與的功效，避免流于形式，各國的普遍做法是運用代表人制度，即發揮各類非政府環境組織或其他團體的作用，由他們作為公眾利益的代表參與到環境決策之中。

三、環境非政府組織參與社區生態化建設面臨的法律障礙

環境非政府組織積極參與社區生態化建設并取得一定的成績是有目共堵的，但是，我們不應否認，在我國，環境非政府組織參與社區生態化的過程中依然面臨著相當的法律障礙。

(一)登記注冊“瓶頸”

我國現在的環境非政府組織登記制度門檻過高。即任何一個需要獲得合法身份的環境非政府組織必須首先找到一個業務主管單位，如果沒有獲得業務主管單位的認可，登記機關根本不可能受理環境非政府組織的登記申請，更不用說批準了。除了主管單位的制約，《社會團體登記管理條例》第十三條還規定，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備”、“成立一個全國性社團至少需要10萬元資金，而地方性的和跨行政區域的社會團體則需要3萬元以上的資金”以及“新社團必須有50個以上的個人和30個以上的單位會員”都成為環境非政府組織發展的障礙。第十三條的規定使最具參與社區生態化建設便利條件的地區性環境非政府組織處境最為尷尬，它們登記注冊所遭遇的瓶頸更狹窄。

(二)非政府組織自身制度缺乏法律規制

目前，環境非政府組織主要依靠自治運作，甚至在很大程度上借助具有相當社會聲望的主要組織者的個人影響。法律中幾乎沒有關于非政府組織的組織機構、權力制衡、資金來源及管理等的規定，這對環境非政府組織的活動是非常不利的，而且極有可能因此而阻礙非政府組織的發展，甚至會因資金等敏感問題影響非政府組織的聲譽。

(三)公眾參與制度不完善

首先，公眾參與的主要形式仍然屬于政府倡導型；其次，目前公眾參與主要集中在參與宣傳教育方面，尚未觸及和延伸至對環境決策的參與，這極大地限制了公眾參與的層次和公眾參與作用的發揮；第三，從參與的過程來看，主要側重于事后的監督，事前的參與不夠；第四，環境公眾參與司法保障制度不足。目前，在我國，環境非政府組織在環境保護中的作用本來十分有限，而公眾參與制度的缺陷更加劇了環境非政府組織的公眾知名度低、認同度不夠，對政府的決策影響不大，對企業等對環境有較大影響的主體沒有太多的制約。特別是未建立完善的公益訴訟制度，導致環境非政府組織不能以獨立主體資格參與環境訴訟，這些都制約了環境非政府組織積極發揮在社區生態化建設中的作用。

四、構建環境非政府組織參與社區生態化建設的相關法律

(一)明確環境非政府組織應有的法律地位

首先，拓寬瓶頸，消除環境非政府組織設立的法律障礙。環境法在我國是一個獨立的法律部門，可以在環境基本法中增加對環境非政府組織資格的確認而越過《社會團體登記管理條例》，以上位法優于下位法、特別法優于普通法的效力，使環境非政府組織獲得法律的承認。同時，對于地域性環境非政府組織的設立應規定比全國性組織的設立更寬松的條件。

其次，為環境非政府組織制定組織法，設立理事會。非政府組織具有很好的韌性，但往往由于其處在一個艱難而不受普遍歡迎的環境里，因而也是很脆弱的，一個好的理事會能保證組織具有責任感與透明度，在危機時期的連續性，以及良好的社會聲望及穩定的資金來源。理事會應行使監督職能，應確定組織所需的資源。包括資金、領導能力及組織的社會名譽等；然后通過制定合理的財政和公共關系政策以保證能夠長期獲取這些資源；最后，應決定理事會成員如何參與發展資源，比如通過籌款、發展新的理事會成員、在更大范圍宣傳等。一旦確立了主要目標，理事會就需要對執行程序進行監督。

(二)規定環境非政府組織在立法、執法及環境決策中的參與權

在環境法中確定環境非政府組織的法律地位及賦予環境非政府組織以參與權和訴訟權等，是國家以法律的形式授權的一種社會公權力，在社區生態化過程中，環境非政府組織的這項公共權力與政府的行政權力形成合作和監督的關系。應進一步完善公眾參與的相關立法。給環境非政府組織的公眾參與行為提供具體的、可操作的程序性規定。相關立法應當對環境非政府組織作為“參與者”參與社區生態化建設的方式、程序、保障以及前提條件一環境信息公開等實體與程序問題加以明確規定，以保障環境非政府組織對政府決策的參與和事前監督。同時，應當建立對環境非政府組織意見的信息回饋機制。此外，環境非政府應積極參與國家立法的制定。我國《立法法》第34條和第58條對公眾參與國家法律和行政法規的制定進行了明確規定，鼓勵公眾參與立法已經成為國家立法的基本原則。但相對而言，國家立法有可能會對國家宏觀的環境利益產生影響，而較少直接影響公眾利益，在這種情況下，公眾“搭便車”的心態會更強，個體參與的積極性不高。因而就需要環境非政府組織積極參與，對國家立法可能給環境帶來的影響進行分析。并對國家立法提出科學與合理的建議，避免因國家立法給環境帶來不利影響，并防止發生在“搭便車”心態下產生的“參與真空”。

(三)賦予環境非政府組織參與環境公益訴訟的原告主體資格

環境公益訴訟是指由于行政機關或其它公共權力機構、公司、企業或其它組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。美國的公民訴訟制度對我國環境公益訴訟制度的發展有參考意義。美國的公民訴訟事實上很少有公民以自己名義提起，大多數公民訴訟是通過公民團體即環境保護團體進行的。環境保護團體也就是環境非政府組織，這些環境非政府組織極大地推動了環境公益訴訟的發展，成熟的環境非政府組織作為環境公益訴訟的主要的主體是建立和健全環境公益訴訟制度的關鍵。在美國，團體被視為公民的自然延伸，因而公民訴訟就包含了團體訴訟。美國最高法院確定的環境團體訴訟的資格是，凡一環保或其他團體的某成員受到或可能受到污染或生態破壞之害。該團體就有了提起團體訴訟的資格。同時，美國原則上對環保團體的組織與運作不進行干預，不必經認可或考核來決定其是否可以提起公民訴訟。如美國的法院承認保護自然資源、風景、歷史文物的公民團體具有原告資格，承認全國保護組織具有請求審查高速公路修建的資格；承認公共福利團體有提起集團訴訟的原告資格，代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權利的人反對核爆炸的建議等。這些團體訴訟都與社區生態化密切相關。美國式的團體訴訟中的原告主體資格的擴充對于構建我國的環境公益訴訟制度及鼓勵環境非政府組織積極參與社區生態化具有參考意義。就我國實際情況而言，應當采取開放性的標準來認定環境非政府組織的訴訟資格，以鼓勵更多的人關心環境保護，關心環境與發展綜合決策的落實，所以只要依法成立的環境非政府組織都應該是合格主體。在與社區生態化相關的具體訴訟中，只要該環境非政府組織的宗旨和活動范圍與影響社區環境的行為或決策具有某種松散的聯系，不論其為全國性組織還是區域性組織都應具有提起環境公益訴訟的資格。

責任編輯肖利