地方政府大部制改革的必要性及難點分析

王紅梅

摘要：當前，地方政府應如何加大機構整合力度，進行行政運行機制的改革與創新，以適應中央政府“大部制”改革后的行政構架配置，必須探索實行職能有機統一的大部門體制。地方政府“大部制”改革必須立足于政府職能的轉變，明確改革的方向，健全部門間協調配合機制，調整政府部門的職能和管轄范圍。制定總體規劃和配套措施，統籌協調、扎實推進，結合本地方實際，把職能相近、業務性質類同的政府部門合并重構整合，構建新的行政結構體制，推進行政管理體制改革。

關鍵詞：地方政府；行政運行機制；大部制；必要性

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)11-0134-03

一

黨的十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，中央機構進行了“大部制”改革，即按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，著力轉變職能，對那些職能相近、業務性質相似的政府部門進行撤、并、轉，整合為一個或者幾個更大的機構，調整、優化政府部門之間的職能和管轄范圍，理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力。大部制是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農業”等，并在公共管理變革中有了新的發展，如決策權與執行權的分離等。從我國的實際情況看，由計劃經濟轉向社會主義市場經濟，客觀上要求政府不能過多干預微觀經濟，反映在政府體制上就必須走“大部制”管理的道路。

中央政府按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制，將現有部委進行撤并和整合，并不意味著單純地減少部委的數最，而是要取代從前那種固定的職能分割制，引進職能協作機制，以利于進行機動靈活的政策制定和推行。中央直屬機關的“大部制”改革剛剛落幕，當前，地方政府的“大部制”改革已列入決策層的議事日程。所謂“大部制”。就是在政府的部門設置中，為推進政府事務綜合管理與協調，將那些職能相近、業務范圍類同的事務相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。市場化國家之所以普遍實行大部制管理模式，主要在于它有一些明顯的優越性。首先，這種管理模式能夠減少部門、機構的數量，降低行政成本；其次，這種管理模式能夠有效地避免政府機構之間由于職能分工過細，導致政府職能交叉、重疊等引發的政出多門、多頭管理；再次，由于實行相近業務的統一管理，因此可以防止部門之間溝通難、協調難等政府經常會遇到的通病。

新中國成立后，我國在中央政府層面多次進行過與大部制有關的改革。早在20世紀50年代，就設立過具有大部委特點的國家經委。改革開放以來，為適應經濟社會發展的需要，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年(含1999年啟動的省級機構改革和2000年啟動的市縣鄉機構改革)和2003年進行過較大規模的政府機構改革。這五次改革實踐所積累的一條重要經驗，就是按照精簡、統一、效能的原則，不斷推進政府機構與職能的有機整合，促進政府事務綜合管理。例如，在1998年國務院機構改革中，為適應經濟和社會的發展，解決長期存在的部門職能交叉、權責不清、多頭管理問題，推進了職能與機構的整合，將原來由勞動、人事、民政、衛生部門管理以及由各行業分管的社會保險工作，統一歸口由新組建的勞動和社會保障部管理。還將原來由3個部門分管的藥品、藥政、藥檢事項，統一交由國家藥品監督管理局管理。這些改革與調整，在一定程度上體現了大部制的要求。在2003年進行的行政管理體制改革中，將國家經貿委的內貿管理、對外經濟協調和重要工業品、原材料進出口計劃組織實施等職能，國家計委的農產品進出口計劃組織實施等職能，以及外經貿部的職能有機地整合起來，組建商務部。2008年進行的國務院機構改革，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門，新組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。

“大部制”改革，是我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應市場經濟發展的一種新的舉措。雖然中央政府機構改革已經進行過多次，但地方政府機構改革跟進的次數并不多，地方政府編制相對職能而言比較臃腫，而職權交叉的情況。甚至多于中央部委，嚴重影響了辦公效率，因此，地方政府必須切實推進機構改革，建立以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門，建立科學合理行政運行機制，才能適應中央政府“大部制”改革后行政構架的配置。

二

從我國地方政府行政運行機制改革的發展實踐來看，深圳市應該是最早進行大部門體制探索的城市。深圳自1979年建市至1986年前，未設置專職的城市管理機構，僅僅沿用了“建管合一”的傳統體制。1986年9月的機構改革中，深圳市成立了城市管理領導小組，隨后，又在該領導小組下增設了市政府城市管理辦公室(下稱城管辦)作為常設行政機構，同時，將市政公用事業公司和市園林公司等從市政府基建辦劃歸城管辦。從1986年的機構設置可以看出，當時深圳的“大城管”模式，已非僅僅是維護市容市貌及城市秩序執法，而囊括了市政公用事業、園林綠化、環衛等諸多與市容市貌相關的管理職能。此后幾年，更多與市容市貌相關的管理職能被整合到城管辦，下轄綠化處、環衛處、市政處等。2004年5月，在深圳市第七次行政管理體制改革中，城管辦改名為城管局，并加掛城市管理行政執法局(下稱城管執法局)的牌子?，F在的深圳城管局的設置整合了外省市五個部門的職能：城管綜合執法局、環衛局、園林局、市政局、愛國衛生辦。市城管局在機構精簡后，總人數為1528人，其中機關編制僅304人，其余為事業單位(含公園、環衛等事業單位雇員)職工。2006年底，深圳市又將更多原本由工商、衛生、勞動等部門所有的執法權限劃歸城管局，使基層城管執法局的執法范圍從原有的九項擴至21項之多，成為深圳市綜合執法“超級集權機構”。

同樣典型體現“大部制”雛形的，還有深圳市文化局。1989年，根據深圳市行政管理體制改革的精神，市政府將市委宣傳部門下的新聞出版處、廣播電視處劃撥至市文化局，“大文化”管理架構初成。1992年，文化局加掛新聞出版局及廣播電影電視局的牌子；1996年，隨著版權工作的重要性提高，市文化局在編制不變的情況下又加掛了版權局

的牌子，完成了文化局、新聞出版局、廣播電視局及版權局四合一的“大文化”格局。整合后的效應顯而易見，目前深圳文化局僅60人的編制，承擔了四塊牌子的職責。就行政機關而言，四個局僅設一個行政辦公室、一個財務室。2005年后，深圳“大文化”模式被廣泛復制，其中寧波、東莞、上海、重慶等市均將新聞出版、文化及廣播影視等部門進行撤并，并更名為文化廣電新聞出版局。

重慶直轄后，也曾進行多次“大部制”改革。2000年就試點了交通運輸領域的大部制改革，道路運輸管理局、港航管理局、公路局等部門整合，成立交通委員會；其后將國土局和房管局等合并，組建國土房管局；2008年8月又將涉及農業口的部門整合，成立農業委員會。這個新機構由原農業局、農機局、農辦與農綜辦合并而成，主要負責綜合管理和統籌協調全市農業和農村工作。以前的涉農部門在內部處室的設置上很多是相同的，造成了資源浪費，新成立的重慶市農業委員會對原有涉農部門進行了部門打亂重組，整合后的農委行政編制比整合前公職人員減少63名，變為189名。重慶市農業委員會現在可將被整合的部門每年20億元的涉農資金統籌安排，最大限度地發揮其作用。經過調整，重慶市直屬機構減少1個，直屬局事業機構減少1個，而處級內設機構則減少了16個。

同時。重慶市政府已成立專門調研組，研究機構改革的各種途徑與方式，而在調研結束后，這個調研組將自動轉為機構改革的“工作組”。

由此可見，地方政府的行政運行機制改革是一個階段性、漸進性、連續性的過程，以實事求是和發展的眼光來看，地方政府大部門體制不會一步到位，而是通過積累經驗，逐步推進。以大部門體制為核心的地方政府機構改革需要目標明確、通盤規劃、穩步推進。改革背后主要體現的行政管理理念的轉變和創新，加入了“決策、執行、監督”分立的意圖，對“三權”進行厘清、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業務雷同部門合并或拆減；根據政府職能業務的雷同性、共性和重合性合并一些部門；徹底塑造公共服務型政府即通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理角色定位，徹底塑造公共服務型政府。

三

深圳和重慶的大部制改革實踐表明，對于地方行政機關機構重疊、條塊分割、人浮于事的痼疾而言，“大部制”或許是一劑良藥——當然，這劑良藥尚需許多其它“配料”共同作用方能生效。由于官本位及舊有人事升遷制度的延續，有效監督機制的缺位，改革離群眾所期待的“服務型政府”仍有相當距離，有許多問題值得關注和思考。

1在現行體制沒有切實轉變的前提下，權力的下放難度較大。中央“大部制”改革之后，各省的主要領導都對此表示了關注。不過，各省如何進行調整自身的機構設置，還是處在觀望狀態，其核心便在于“資金撥付、審批權力”的對位，這也正在成為地方政府放權的主要桎梏。許多部門熱衷于搞審批，搞立法，搞罰款，搞收費，只關注自身利益，其中的利益機制不破除，就無法解決政府機構的難題。綜合協調與專業管理始終是一對矛盾。實行大部門體制，政府亟需對各部門進行有效綜合協調，并服務于政府職能的實現。大部門體制不是一天可以建成的，需要假以時日。要順利推進大部門體制，政府組織架構就必須實現專業分工與綜合協調的統一?，F實中，政府職能需要通過不同的部門與層級來實現，部門分工成為政府管理的必然。但是，政府部門分工越細，職責越容易交叉，權責脫節的可能就越大，綜合協調的需求也就越大。地方政府要向社會中介組織、行會組織放權，就意味著下放處罰權，如吊銷工商執照等。顯然，在這些職能真正下放后，原有部門的利益將要進行重新分配，無論將其并入哪個部門。都異常困難。地方政府放權的改革雖然有前景，但實施起來很有難度。畢竟現有的政府部門想放權的不多，最終如何改革要看部門間如何妥協?，F有的行政機構都是以往改革的既得利益者，而實行大部制，就是要從現有機構身上“割肉”，把職能交叉、重疊的行政資源合并重組，變“九龍治水”為“一龍治水”。這些交叉、重疊的職能部門盤根錯節，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，難度可想而知。

2難以建立科學合理的績效評估體系，行政機構的監督機制依然缺位。地方大部制最實際的做法是政府轉變職能，向基層和民間放權；民間組織要逐漸挑起民間事務的重擔，加強行業自律，通過行業立法，授予行業組織本來該有的處罰權，科學的地方大部制改革路徑應該是首先進行政府部門職能改革，然后實行地方大部制改革。如果整合后的大部門職能只是整合前小部門職能的疊加，由于所做的事情未變，所需的公務員數量依舊難有大的變化，整合后的大部門反而會因為權力過于集中而難以監督。對于那種政府機構雖小，但運轉靈活高效的部門，要特別考慮去留問題；而最好的監督是制約，在實行大部制的同時，需要將決策權、執行權、監督權有效分離，就是分給不同的政府部門。黨的十七屆二中會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出：“推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”?！秶鴦赵汗ぷ饕巹t》和中組部印發實施的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》、《國務院辦公廳關于進一步加強督促檢查切實抓好工作落實的意見》等文件，對提高政府績效提出了要求，近年來國務院在政府工作報告中多次提到要“研究建立中國的政府績效評估體系”，“建立績效管理制度”。但是，指導績效管理的總體性規范性文件尚未形成，難以適應我國政府效能建設的實踐需要。地方政府開展績效評估中已具有相當規模和基礎，不少省、市發布文件推行這一制度，在實踐中積累了較豐富的經驗，但是缺乏國家層面的統一績效規則，規定政府績效管理的指導思想和基本原則，設計將政府督查與績效評估兼容的指標體系和評價標準，明確相應的工作程序和具體方法，規范績效管理的組織、領導、實施、運行和結果應用等制度。所以，需要逐步構建與績效管理相配套的統計、財務、政務公開、績效評估、行政問責和獎懲等制度，利用政府信息化平臺，將政務信息、督查信息與改進績效實現連動，建立開放性的績效評估資源配置機制，通過績效信息的有效流轉和運用，推動地方政府管理和服務創新，實現政府績效管理的長效化、常態化。

3部門整合的幅度難以把握和控制。在管理內容越來越多、分工越來越細的今天，部門應該怎樣整合才有效果。在1986年至1992年間的改革中，“給排水”業務作為市政工程的一部分，被劃撥至當時的城管辦，實際上，城管來管這個很難管好。所以到了2001年，深圳市成立水務局，就把給排水劃給了水務局——他們是專業隊伍，事實證明，給排水業務由他們管，比放在城管局要好得多。改革必須從現實出發，逐步展開，不可操之過急。中央和地方政府功能應該是有區別的，地方政府一些必設機構要跟中央大致對口。而有一些應

該是因地制宜設置的機構，這類機構在瘦身的同時，應該增加。顯然，放權也不是一味的減少部門設置，而是盡可能的合理設置，并突出政府的服務職能?！按蟛恐啤毕?，機構減少了，官位勢必也減少，必定要有一部分人為此“丟掉”官位。而且機構精簡和部門重組勢必帶來人員的分流，而分流人員是歷次機構改革最為頭疼的事。大部制不是幾個“小部”的簡單疊加?！按蟛恐啤备母铮瑺可娴綑C構內、外部的磨合。上下之間的磨合，與執政黨的機構設置如何對接，機構設置怎樣才能不重復、不重疊等等，這些問題都在考量大部制的改革成效。政府在進行“的部制”改革的時候，在合并機構的同時需要根據新公共管理理論，從理念上重新思考和調整國家、社會與市場三者之間的關系，尋求政府、社會與市場的平衡，把自己的一部分職能讓渡給市場或者社會。

4從發揮行政機關職能效應看，部門規模與職能整合的度難以把握。以深圳市城管執法局為例，目前該局執法范圍越來越廣，21項任務中包含了近百項執法項目，許多過去該由工商、勞動、環保甚至是公安承擔的職能均被整合于此。需要兼顧的“重點內容”太多了，重點就不突出了。比如計劃生育問題，一旦劃到城管執法局，可能就被更多執法項目覆蓋了。積極探索實行大部門體制的同時，應注意組建大部門要有一定的限度，在組建大部門時，也要考慮部門之間力量和規模的平衡。更好的發揮公民和社會組織在公共事務管理中的作用，更加有效的提供公共產品。要進一步理順部門之間的職責關系，明確政府各部門的職責權限，劃清各部門的職責邊界，堅持一件事情原則上由一個部門負責。建立健全部門之間的協調配合機制，切實解決職責交叉、政出多門的問題要做到權責一致，在配置部門職能的同時，明確相應的責任，健全政府職責體系，切實解決有權無責、有責無權和權責不匹配的問題。要進一步理順中央與地方的關系，著重解決“政出多門”為“政出一門”，這對提高行政效率，降低行政成本具有重要意義。雖然經過多次機構精簡，但我國政府部門設置依然較多，削弱了政府的決策職能，不利于集中統一管理，也不利于提高行政績效。大部制通過政府部門的整合和調整，能進一步理順部門之間的職能，減少機構的數量，減少過多的協調和溝通的環節，可以更好地實現中央政府的行政目標，有利于實現“小政府，大管理”社會管理格局，建立更加科學合理行政管理體制。

責任編輯仝瑞中