抗戰時期四川公共衛生事業述論

張　玲

摘要：抗戰時期是四川近現代史上公共衛生事業大發展時期。從發展速度、規模，開展工作的數量、質量等方面看，戰時四川公共衛生事業與全國其他省份相比更具特殊的地位和價值。經過抗戰時期的發展，四川奠定了在全國的公共衛生事業大省的地位。疫病防控、空襲救護、醫藥治療是戰時四川公共衛生工作的三大主要內容。但受經費的短絀、質與量發展的不協調、衛生行政體制的弊端等因素的制約，戰時四川公共衛生事業還遠遠不能滿足社會和民眾的需要。

關鍵詞：抗日戰爭；四川；公共衛生

中圖分類號：K265文獻標識碼：A文章編號：0559－8095(2009)01－0107－08

“七七事變”以后，中國進入全面抗戰時期。全面抗戰給民族公共衛生事業的發展帶來了空前的機遇。一方面，與戰爭相伴隨的大量人員傷亡、難民、瘟疫等導致了民眾對公共衛生的需求顯著增加；另一方面，亡國滅種的惡劣局勢，以及身體不合格導致壯丁難以補給兵員等現象激起了有識之士對國民健康問題的擔憂和重視。在此背景下，國民政府不得不大力發展公共衛生事業。而戰略地位的提升，使戰時四川公共衛生事業的發展在全國極具代表性。1937年底，國民政府西遷，重慶成為戰時首都，四川則成為抗戰建國的重要根據地。與此同時，東北、華北、華東、東南等地的政府機關、企業、學校、難民大量遷川。戰時四川公共衛生事業的研究，提供了以往被忽視的、深入認識戰時四川社會的一個角度，有利于深化抗戰史和四川現代史的研究。目前學術界對這一問題尚無專文論述，本文擬根據所掌握的史料，對此作一探討。

一

川政統一以前，四川由于長期軍閥混戰，又地處西部內陸，根本談不上有政府主辦的醫療衛生事業。1936年，全國16省有衛生經費預算，而四川省則幾乎沒有專門的衛生經費。1937年統計顯示，全國“設有衛生院者二四二縣……縣衛生院之在蘇浙贛閩四省者達一九四占總數百分之八十”，而四川僅有新都實驗縣衛生院1院。1939年5月，在國內已有相當影響的公共衛生專家陳志潛博士受邀回到成都主持四川省的公共衛生事業。陳博士是曉莊農村衛生示范項目和社區醫學定縣模式的創立者。他在論及當時四川省會成都市的公共衛生事業狀況時說：“我發現在我逗留在外的18年中，成都的衛生狀況無所改善，教會學校和醫院對人民的健康情況有一定程度的影響，但主要是慈善性工作，而國人自己并未真正努力改善公共衛生。”1938年以前，四川省沒有設立專門的衛生行政機關，全省的衛生行政事宜由省政府民政廳第二科負責管理。1938年5月，四川省才設立衛生委員會，統籌全川衛生事宜，但實際上該委員會并沒有什么作為。“戰爭的教訓與思想的進步”，改變了“舊日政府于公共衛生設施不但毫無基礎而且漠不關心”的狀況，“使公共衛生的萌芽在本省發動起來”。1939年5月，四川省成立衛生實驗處，隸屬于省民政廳，陳志潛博士被委任為省衛生實驗處處長。省衛生實驗處的成立是四川省公共衛生事業發展史上的一件大事，標志著四川省公共衛生事業的發展進入了一個新的階段。

公共衛生機構數量的增長是衡量公共衛生事業發展狀況的重要指標。筆者以市縣衛生組織為例，說明抗戰期間四川公共衛生事業的發展情況。省衛生實驗處成立后，即將“籌設市縣衛生組織”作為其工作的重點內容之一。尤其是在日機對四川的轟炸“變得不經常。并最終停止了轟炸”以后，省衛生實驗處“開始從根本上把精力……轉移為建立全省范圍的衛生服務網”。

從上表可以看出，1939年至1945年四川公共衛生機構的數量有所增加。1937年，四川省僅有縣衛生院1院。1945年底，四川省已設市衛生事務所2所、省立醫院2院、縣局衛生院127院、衛生分院58院、鄉鎮衛生所97所。以當時全川143市縣局計，全省市縣局衛生機構覆蓋率已達到90.21％。

從縱向上看，抗戰時期四川省公共衛生事業發展是跨越式的。那么從橫向上看，四川省公共衛生事業的發展速度與同時期的全國相比，狀況又如何呢?

從上表可以看出，抗戰時期四川市縣衛生機構的增長速度，與同時期全國其他省市相比也是非常突出的。從1940年到1945年，四川省市縣衛生機構數占全國市縣衛生機構總數的比例每年都有增加。據1946年的統計數據顯示，四川省縣級衛生機構總數124個，居全國首位；縣級衛生機構工作人員共計1714人，次于廣西省，居全國第二位；縣級衛生機構病床1046張，略少于廣東、河南兩省，居全國第三位。客觀地說，從縣級公共衛生醫療資源的數量上看，經過抗戰時期的發展，四川已經基本改變了全國公共衛生事業落后省份的地位，跟上了全國的發展步伐，邁入了全國公共衛生事業大省的行列。

二

抗戰時期四川公共衛生工作的內容非常廣泛，包括疫病防控、空襲救護、醫藥治療、婦嬰衛生、衛生教育、環境衛生、學校衛生、地方病的防治、生命統計、食品衛生、醫藥管理、衛生保健、勸戒煙毒、衛生材料制造、公共衛生人才培養等多項內容。但囿于經費及人才的限制，很多方面并未充分開展。適應現實需要，陳志潛認為四川公共衛生工作的當務之急是“集中力量于應該辦的工作”，而不是“實施全部公共衛生學”。空襲救護、疫病防控、醫藥治療是抗戰時期四川公共衛生工作的三大主要內容。

(一)疫病防控

省衛生實驗處認為，“本處受命成立于抗戰劇烈之時主要意義約有兩端”，而其首要的是，“軍興之后瘟疫流行，此為不可避免之通例，其足以影響民眾健康自無疑問。故應綢繆于未雨，免罹重大損失。”省衛生實驗處將疫病防控作為與空襲救護同等重要的兩項工作之一，積極應對。上表是筆者根據四川省檔案館的相關檔案整理出的戰時覆蓋全川的防疫組織體系。

省立傳染病院：1940年5月正式成立，院內設治療部和研究部。治療部又分設門診和病房，實行隔離治療。省立傳染病院是省衛生實驗處的直屬機關，根據四川省衛生行政組織與職掌規定，其主要職責是“關于本省各種傳染病之治療及收容九種傳染病人，并辦理體驗糞便、痰唾、血液及調查腸胃寄生蟲，及研究防治方法等事項”。

防疫救護隊：1940年5月，臨時防疫隊設立。時屆夏令，工作最初以防治霍亂為主。1940年秋，川北霍亂流行，曾前往劍閣、梓潼、三臺一帶撲疫。1943年，重傷醫院與臨時防疫隊合并，改組為防疫救護隊。根據規定，其主要職責是“關于防疫宣傳、飲水消毒、預防接種及撲滅疫病事項”。

環境衛生隊：傳染病的預防往往與飲水、居住環境關系密切。1940年即設立環境衛生隊一隊，負責“關于本省各縣市改良水井及廁所設計，推進及指導事項”。

行政區省衛生院：1942年增設，共3所，其主要職責是“關于全區各縣醫療工作之改進，保健工作之研究、設計，衛生事業之考查與監督事項”。

市衛生事務所：1940年成都市衛生事務所成立，1942年自貢市又成立市衛生事務所一所。其主要職責是“關于市區內環境衛生之改進，防治疫病以及其他有關市民保健事項”。

縣衛生院：根據1940年5月行政院公布之《縣各級衛生組織大綱》第二章第七條第七項規定，衛生院應“推行種痘及

預防注射，并關于辦理傳染病之預防及遏止事項”。同時，第八條規定，“在傳染病流行時、得設傳染病室、實行隔離治療”。

衛生分院：《縣各級衛生組織大綱》第三章第十三條第二項規定，衛生分院負責“傳染病之處置、隔離及報告”。同時，第三項又規定，衛生分院應“推行種痘及預防注射，并舉行各種防疫運動”。

衛生所：《縣各級衛生組織大綱》第四章第十八條第四項規定，衛生所承擔“推行種痘、預防注射及傳染病之緊急處置與報告”等職能。

邊區醫療隊：四川西南與西康、云南兩省接界的雷波、馬邊、屏山、峨邊，四川西北與西康省相鄰的汶川、靖化。以及四川西南靠近貴州的南川等地，地廣人稀，多民族雜居，經濟文化十分落后。限于財力，各邊區短時內無法設置衛生院所，但民眾缺醫少藥的現象非常嚴重，尤其是傳染病流行，占全部病例的70％。針對這種狀況，省衛生實驗處組織邊區醫療隊進行醫藥救濟。而防疫則是邊區醫療隊最重要的工作之一。至1941年5月，省衛生實驗處組織邊區醫療隊6隊，分駐邊區各縣，開展各項衛生工作。

抗戰時期，十種法定傳染病在四川都有一定范圍的流行。其中，又以霍亂為害最為慘烈，染病及死亡人數最多。天花僅次于霍亂，居第二位。各種傳染病中，傳染最多者為赤痢，傳染最少與死亡最少者為猩紅熱，死亡率最小者為赤痢。省衛生實驗處采取的主要疫災防控措施有，第一，預防接種。下表反映了抗戰時期四川省預防接種工作的開展情況。第二，隔離治療。為防止疫病擴散，省衛生處規定各公私衛生機構一旦發生法定傳染病例，應設法送指定醫院治療。在大規模疫情發生時，省衛生實驗處往往臨時增設簡易隔離病院，以開展隔離治療。第三，設立交通檢疫站。在人員流通頻繁的交通要道，省衛生實驗處采取設置檢疫站的方法，防控疫情擴散。1940年，省衛生實驗處公布“四川省各市縣設定檢疫站辦法公告”。1944年8月，設置檢疫站辦法進一步完善，再次公布“四川省各縣市設置臨時檢疫站及實施檢疫辦法”，內容也由十條擴展為十六條。第四，改善環境衛生。如加強水井消毒、設立示范廁所、舉行各單位、家庭的清潔檢查等。省衛生實驗處要求各縣衛生院在工作月報中反映開展該項工作的情況。第五，加強衛生宣傳。如散發傳單、衛生講座、衛生展覽、張貼標語等。第六，加強食品管理，尤其是針對易引發傳染病的“清涼飲食”。

(二)空襲救護

1938年2月至1944年底，日機對四川進行了長達7年的轟炸。其中，1939年到1941年底為日機大規模轟炸四川階段。其集團轟炸、連續轟炸、低空掃射等破壞力極強的野蠻轟炸方式造成了慘重的人員傷亡。以成都為例。1939年有6月11日、10月1日、11月4日等四次大轟炸。1940年有5月18日、5月19日、7月24日、10月4日、10月5日、10月27日等六次大轟炸。1941年有5月20日、5月22日、7月27日、8月31日等四次大轟炸。據統計，這三年中，四川被炸死人數達22300余人，占轟炸死亡總人數的99.3％；被炸傷人數計25600余人，占負傷總人數的98.7％。空襲救護是戰時四川最急需應對的公共衛生工作之一，省衛生實驗處也將之視為“安定后方之重要工作”，積極籌劃。

省衛生實驗處成立以前，四川省的空襲救護事宜由防護團負責辦理，此外尚有零星組織如賑濟委員會、中央軍校航委員會、紅十字會各救護隊。但各組織缺乏有效的配合，設備亦欠妥善。1939年6月7日，由有關救濟機關團體計二十余單位共同聯合組成的四川省會空襲緊急救濟聯合辦事處成立。6月11日成都首次大空襲發生后，救聯處召開全體緊急會議議決由省衛生實驗處處長擔任醫療組組長綜理全部醫療事宜。醫療組負責以下四項工作：第一，各種醫藥之購備統計分配事項；第二，輕重傷醫院之設備事項；第三，各城門診所及醫務人員藥品床位之準備設備事項；第四，各醫院所住難民醫藥住院費之核發事項。

由于省衛生實驗處初告成立，囿于工作人員和經費的局限，救護工作的重點主要在成都市區，工作內容主要包括以下幾個方面：第一，整合全市公私醫療資源，建立傷民處置步驟。由于當時成都市還沒有政府主辦的醫院，省衛生實驗處只得積極尋求教會醫院和私立醫院的協作與配合。“六一一”成都大轟炸，中央齊魯華西三大學聯合醫院、甫澄紀念醫院、法國圣修醫院共收容傷民住院222人、門診185人。第二，在各城門設立臨時治療所，在郊外設立傷民收容所6所。8月12日，各私立醫院收容的未出院的傷民7名，均送往郊外傷民收容所。第三，為減少損失，空襲期間成都市實施了人口強迫疏散。省衛生實驗處在成都市郊組織疏散區衛生隊三隊，分駐茶店子、郫縣、新繁三處。負責疏散區診治疾病、臨時急救、預防注射及種痘、環境清潔、防疫宣傳、救護協助等事項。為了應對可能發生的更大的空襲，1941年7月，省衛生實驗處“擬具……省會二千傷民收容醫療計劃”。

為應對各縣的空襲救護，在各縣衛生院未成立前，省衛生實驗處采取“派員協助”的措施。樂山、瀘州被炸之后，根據空襲救護工作的經驗，衛生署飭令省衛生實驗處“立即嚴密其組織，改善其設備，充實其人員，并派員(到受空襲各縣——引者注)詳為視察，予以導助”。在此背景下，省衛生實驗處加快了籌建市縣衛生組織的步伐。各市縣衛生組織“平常作種痘防疫各衛生工作，遇有事變即作救護工作”。1941年省衛生實驗處明令要求全省各市縣公立衛生機構，“空襲受傷民眾一律收容；如受傷太多或傷情復雜時，先行辦理止血消毒手續，而后轉送其他醫院”。

1941年底，太平洋戰爭爆發，成都建立了美國空軍基地，增強了抵御日本飛機轟炸的力量，空襲救護才不再是四川省公共衛生工作的重點內容。

(三)醫藥治療

在抗戰時期的四川，衛生院尚屬于新生事物，民眾對其認知和接受還需要一個過程。按照《縣各級衛生組織大綱》第四條規定，“縣設衛生院……辦理全縣衛生行政及技術事宜”，但事實上，“多數人對衛生建設的意義還未能徹底明了……又有少數執政長官，以為衛生建設，即是醫院建設，看病即是衛生，許多人士也以為今日政府所提倡之衛生院，即是醫院，各縣縣民亦往往稱衛生院為衛生醫院”。再加上衛生院收費遠遠低于私立醫院和診所，在衛生院開展的各項工作中，醫藥治療部份最易為民眾接受，也最受民眾歡迎。由于醫療能使衛生院在較短時間內打開工作局面，拉近與民眾的距離，衛生院也比較重視這項工作。從形式上看，醫療有游行診療和駐院醫療兩種形式。游行診療是衛生院在較為空閑時間，往往是沒有空襲或非疫情流行季節，由衛生院組織醫護人員到農村人口較為集中的場鎮開展的醫療活動。表5反映了抗戰時期四川公共衛生機構開展醫療工作的情況。

三

抗戰時期四川公共衛生事業所取得的成績和產生的積極社會影響無疑是非常顯著的，為戰時四川的社會穩定和抗日戰爭的勝利提供了有力的保障，并由此奠定了戰后四川在全國的公共衛生事業大省地位。但由于受到多種客觀歷史條件的制約，戰時四川公共衛生工作的效果是有限的，還遠遠不能滿足社會和民眾的需要。以疫災防控為例，1939年5

月至10月，四川發生了霍亂大流行，蔓延全省50余市縣，僅自貢的貢井、長土、艾葉三地，死亡即達5000余人。但省政府共發給各市、縣疫苗4865瓶，僅可注射145950人。“四川省衛生實驗處在成都租賃民房，成立‘隔離醫院，從8月3日起到9月10日，歷時40多天，只收住89名病人。”1940年川北霍亂再次流行，死亡人數達到35020人，占流行總人口的1％，但臨時防疫隊只有醫士3人，所帶疫苗僅800瓶。劍閣“臨時隔離病院”只收治霍亂病例13人。因此，戰時疫災防控措施無異于杯水車薪。各市縣衛生機構對于發生的疫情往往少報、漏報，甚至不報，其數據殊少利用價值。以省衛生實驗處統計室造報的歷年法定傳染病死患人數表為例，據報表，1939年四川省霍亂患者共計569人，死亡總計11人，1940年四川省霍亂患者共計367人，死亡總計148人。省衛生實驗處上報戰時防疫聯合辦事處的數據與此相似。報表數據與實際數據的懸殊，反映出戰時四川省疫災防控工作流于形式。戰時四川大多數民眾在傳染病流行時，只能坐以待斃。四川省衛生處處長陳志潛，在1943年底舉行的四川省第二屆衛生行政技術會議上也表示，“深深感覺得有些地方確實距離理想太遠”。由于經費的短絀、質與量發展的不協調、衛生行政體制的弊端等多種因素的制約。“今日國內公共衛生”事實上陷入“進退為難的境地”。

(一)經費的短絀

經費短絀是制約戰時四川公共衛生事業發展的最大障礙。四川省歷年衛生經費絕對數雖然在增加，但占全省歲出總數的比率，卻在1940年略有上升后呈下降趨勢。(見表6)再加上物價飛漲，各公立衛生機構都面臨嚴重的經費短缺問題。以防疫為例，1940年5月以前，各縣市所需疫苗完全由省衛生實驗處配發，免費領取。1940年5月后，“疫苗價格忽高漲數倍，本處(省衛生實驗處——引者注)為預算所限無法按原案辦理”，規定“除在特殊情形之下仍由本處設法供給外，各縣衛生院所如需用疫苗時，可呈請縣府，撥用防疫費，直接向成都外南華西大學事務所后樓，西北防疫處成都制造所購買”。而各衛生院的經費也極其有限。四川省臨時參議會在審查1943年下半年省政府工作計劃衛生部份時指出：“甲種衛生院月支經費六〇四二元，乙種四六三〇元，丁種二二一四元，以目前物價而論，恐人員生活亦無法維持，何以推進業務?何以購置藥物?”衛生經費的短缺，使工作人員“多不安心工作”，還造成“各縣衛生院多虛報名額，盜賣藥品。成為行政上之贅疣”，阻滯了公共衛生事業的發展。

(二)質與量發展的不協調

公共衛生機構數量的急劇增長，是行政力量干預的結果，遠遠超過了衛生事業內涵的實際增長水平。由于人才、經費、藥械等相關條件不能配套，影響了工作的效能，帶來了一系列負面影響。抗戰時期，在衛生院的設置上全國普遍存在“中央以之責望于省，省亦以之督促于縣，于是縣為敷衍功令起見，勉強成立縣院，以為應付”的現象。四川初建衛生院“惟恐人才素質不夠，所以只辦八處衛生院，短期間成績顯著”，但此后由于政府“一再命令短期內完成新縣制組織，因此衛生院增加速度，不能按方法管制”。衛生院質與量發展不協調的矛盾在四川表現得非常突出。四川省衛生實驗處處長陳志潛坦率地承認，“川省縣衛生院的發展，就數量上說，不能不算是很快，不過正因為量的發展過于迅速，而質的增強遂成為迫切的問題”。他認為衛生院可以分為三類：第一類“工作很好，一切設備和辦理情形，也非常完善”；第二類“技術能力不夠，不能適應民眾的需要，以致衛生工作近于敷衍”；第三類“因了種種的影響與困難，不能切實工作。甚至發生許多弊端”。他指出：“現在問題，是要在短期內將縣衛生組織加以充實，不使徒有虛名。”

(三)衛生行政體制的弊端

作為一項新興的事業，抗戰時期公共衛生事業的管理體制從中央到省、縣都在探索和發展之中。數量最多的公共衛生機關縣衛生院行政地位含混，不具備與其地位相稱的實際行政權力。按照國民政府公布的縣政府組織法規，民政科為各縣醫政管理機關。但1940年5月行政院公布的《縣各級衛生組織大綱》第四條規定，“縣設衛生院隸屬于縣政府兼受省衛生處之指導辦理全縣衛生行政及技術事宜”。這種互相抵觸的狀況給縣級衛生工作的開展帶來了嚴重弊端。四川省衛生實驗處技正侯子明指出，“縣衛生院本身，純為技術機關，又沒有一點實際力量，強使之擔任全縣衛生行政，真有難言之苦衷。”縣衛生行政體制的弊端造成兩種惡劣的后果：第一，“技術人員不屈不撓抱恨去職”；第二，“技術人員為適應環境而工作敷衍”。侯子明認為，“以上二種現象，為縣地方衛生事業之致命打擊”。

在1941年3月召開的四川省首屆衛生行政技術會議上，璧山衛生院提“縣衛生行政系統應請省府重行制定案”、簡陽衛生院提“授與縣衛生院所行政權力俾利推動工作案”，要求明確縣政府的行政地位。由于矛盾沒有解決，在1943年底至1944年初召開的第二屆四川省衛生行政技術會議上，同樣的問題又被提了出來。新津衛生院的“擬請省政府明令各縣政府勿庸以民政科為衛生事業主管科案”、忠縣衛生院的“縣長兼衛生院院長原任縣衛生院院長應委充為副院長案”、南充衛生院的“擬請提高衛生院行政地位案”、廣安衛生院的“擬請確定衛生院行政職權案”等九個提案再次呼吁解決縣衛生院行政地位含混和行政權力不夠的問題。有鑒于此，省衛生處商請民政廳同意，由省政府發了一個文件，訓令各市縣政府，規定“嗣后領辦有關衛生部份公文應由衛生院長會章”。但問題仍沒有得到根本的解決。

責任編輯：吳彤