垂直管理有無限度

如果沒有一個整體設計，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執政“要素”剝奪殆盡，發展的趨勢是“地方政府日漸空殼化”，眾多部門的垂直管理，損害了地方政府職權的完整性。

日前，廣東省食品藥品監督管理部門發布消息稱，將現行食品藥品監督管理機構省以下垂直管理改為由地萬政府分級管理，相關組織架構變革都在運作之中。這一消息引起了人們的關注，廣東的做法是想解決什么問題?這會不會預示著一種趨勢，會有更多的垂直管理體制發生改變?

從中央放權到垂直管理

改革開放以后，從經濟領域開始，將一些中央的權力下放地方，意在調動地方的能動性。從1980年的財稅下放，到1982年的部分立法權下放，再到1984年的投資決策權下放。改革開放30年，前20年基本上是中央不斷向地方下放權力，激發地方政府發展活力，調動地方發展主動性的過程，這也是中國經濟高速增長的秘訣。權力的賦予促進了地方經濟的發展，地方經濟實力的增強又反過來鞏固了地方的權力，使得地方政府就某些問題與中央政府博弈有了可能，更大的后果是地方保護主義的興起。市場地方保護主義、執法地方保護主義甚至司法地方保護主義，這不但削弱了中央政府的調控能力，也損害了市場經濟統一法治和統一市場的原則。

隨著地方權力擴大，出現了中央政令不通，地方保護主義盛行的現象，這樣迫使中央政府重新收回一些行政權力，所采取的具體行政手段就是垂直管理。從1998年開始，工商行政管理、質量技術監督、藥品監督、國土資源管理先后實行省以下垂直管理體制。這對于打破地方保護、建立統一市場發揮了重要作用。但隨著形勢發展也出現了一些新問題、新矛盾。

從改革初期的中央放權到近十幾年一些部門垂直管理，影響這一權力的重新劃分，最重要的因素就是經濟。隨著經濟的發展，地方政府在行使職權的過程中，對政府的經濟職權如審批、監管、處罰和調節等各項進行了調整，這些調整本來也是為了經濟的健康運行和良性發展，但基于各種不同的利益動機，一些調整行為就不自覺地變成了謀利行為，久而久之，就形成了地方利益和國家宏觀秩序之間的矛盾。于是，改變審批、監管和處罰等權限的主體，就可以讓地方政府無法牟取私利。由于垂直管理體制所帶來的利益格局見效快，一段時間以來似乎已發展成為一種思維模式。某一行業一遇問題或利益矛盾，很快就有人主張垂直管理，大有囊括所有部門之勢。

垂直并非萬能良藥

垂直管理部門與地方政府之間的關系，本質上是中央與地方之間權力劃分問題。國家加強垂直管理的力度有助于破除地方保護主義，保證政令的通暢，有助于避免地方政府的干擾，實現資源的最優化配置，保證國家整體利益受到最大限度的保護。但“條塊”矛盾也隨著垂直管理部門的增加而增多。

其一，垂直管理導致地方政府職能削弱，損害了地方政府的能動性。垂直管理部門憑借自身的優勢地位不一定會配合地方政府的工作，而地方政府也會做出消極回應，推諉其應該配合垂直管理部門的工作。容易出現各自為政、相互推諉的現象。特別在行政執法綜合性越來越強的今天，“條塊”緊張關系帶來的弊端更加明顯。

其二，垂直管理部門的人事權、財政權、管理權都由本系統內的上級機關掌握，人大監督缺位。垂直管理領導部門不受地方政府的領導和指揮，也不向地方人大負責和報告工作。實踐中垂直管理部門常常被排除在地方人大的監督之外，不受地方人大法律和工作監督。人大監督權的缺位為部門利益和腐敗提供了滋生土壤，導致部門利益規章化。

其三，垂直管理部門待遇比較優厚，在公務員隊伍中形成攀比效應和不公平感。相對地方部門而言，垂直部門經費比較充足；在其他部門因基層財政困難而捉襟見肘時，垂直部門卻可以出手大方。在許多地方，同為公務員，垂直部門干部的工薪收入要比地方部門干部高出許多。追求充足的經費，提高干部收入，這正是許多執法部門強烈要求垂直管理的重要原因。

其四、垂直管理部門也存在追求本系統利益最大化的傾向。垂直管理更使部門內部形成強大的共同利益群體，處處維護部門利益則使政策制定、基層執法的公正性大打折扣。這些年，無論行政審批改革，還是各項收費的削減，都會觸及到部門利益的強大反彈。

其五、垂直管理會使中央的集權越來越大，使地方政府獲得了不作為的正當理由。現在的問題是，如果哪條線上出問題，就把哪條線的管理權收回中央實行垂直管理，就會使中央的權力越來越大，地方的責權越來越小?？此浦匾暳?，實際上是剝奪了地方政府的管理責任，使其管理失去依據，更加放任地方政府的不作為。

如果沒有一個整體設計，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執政“要素”剝奪殆盡，眾多部門的垂直管理，損害了地方政府職權的完整性。

那么，到底哪些部門應該垂直管理?垂直管理應該有個什么限度?這雖然是個制度設計的技術問題，但從宏觀上而言，它更是一個中央與地方權力劃分的戰略性問題。對中央和地方關系的確定要結合當前經濟社會發展中的突出問題，或者說，要有助于解決當前經濟社會發展中的突出問題。為了發展縣域經濟，垂直管理部門的放權也要有實質進展，而且如何完善垂直部門與地方政府的關系，也需要仔細研究。

最關鍵的是權力和責任的匹配。如果把責任交給哪一級就必須給其相應的權力。比方說有些事情中央垂直管理，那么省一級就不能再承擔責任；如果是省以下垂直監管，那么市縣鄉就不能再承擔責任。反過來，如果要讓某一級承擔責任，就必須給其相應的權力。所以，現在關鍵的問題，首先是要理清責任是哪一級，各行政層級分別負什么樣的責任，然后再考慮各種權力怎么劃分。這樣我們就能更好地理解廣東食品藥品監督局下放權力的動因。

能否取代垂直管理

去年底，為抵御國際經濟環境對我國的不利影響，防止經濟增速過快下滑和出現波動，中央對宏觀經濟政策作出重大調整，決定第四季度新增1000億元中央投資。為保證投資用在中央確定的方向，不至被地方挪作它用，中央組成聯合檢查組派駐各地。檢查組由中紀委、監察部、審計署、財政部、發改委派人組成，每省派駐一個，對中央政府投資的實施過程進行全程監控。

這次監察無論是規模之龐大還是陣勢之完整，均顯示出中央要求地方必須不折不扣地執行中央的要求。其實近幾年中央每逢重大政令出臺，宏觀調控或是出現重大事故，監察組、巡視組、檢查組分赴各地巡回檢查，已是慣例。這種制度安排的實質，就是用流動的方式，割斷監督者與被監督者的利害關系。從效果來看執行某項特殊使命的督察，確實查辦了地方出現的一些問題，使得地方政府違規有所減少。但也有學者認為，督察組一走，一切照舊，很多地方已掌握了熟練應對中央或上級之策。

針對督察、巡視制度出現的問題，相比較督察組這樣的臨時性督察、巡視措施，更為制度化的監督體制開始構建。1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行，加強金融宏觀調控能力，打破既有行政區域格局，以擺脫地方政府對金融業務的干預。此后，銀監、證監、保監等經濟監管部門都依照這一模式設立了大區監管機構。這種方式，與垂直管理可能對現體制動大手術，并損害地方政府機構與權力配置不同。在地方政府之上設立跨區域監察機構，得到多方的認可。

現在面臨的問題是，一方面是越來越多的部門垂直管理，一方面越來越多的跨省區的大區督察的設立。大區督察體制安排效果要好于地方政府垂直管理體制，不但監督成本較少，最重要的是給地方留下了創新的能動性。但大區監督體制也會有實體化傾向，這一督察權力一旦坐實，由此可能成為一個新的政府層級。如果中央政府與地方政府權力邊界不清晰，政府與市場的邊界不清晰，政府體系沒有從根本上轉變為公共服務型政府，僅僅依靠大區督察機構或巡視體制，尚不能解決地方政府違規違法問題。

理順條塊關系，需要完善垂直管理部門與地方政府的關系，各垂直管理部門與地方政府應切實按照改革要求，明確分工，落實責任，加強溝通，相互支持，建立起有效的工作配合和銜接機制。對于廣東食品藥品監督局改變垂直管理體制，還權于市縣，從政府行政管理體制改革大背景來說，也是一種必然。