地方競爭秩序的財力約束等

地方競爭秩序的財力約束

楊志勇

地方保護主義新表現

地方保護主義不是一個新問題。上個世紀80年代，地方保護主義問題特別嚴重。各地之間市場封鎖，技術先進的工廠找不到原料，技術落后的工廠用高檔原料生產質次的產品。當時財政實行包干制，價格體系不合理，成品價格高，原料價格低，各地紛紛自辦價高稅利多的企業，掀起了“羊毛大戰”、“蠶繭大戰”、“棉花大戰”等各種各樣旨在爭奪原料的大戰，以增加地方財政收入。

隨著價格體系的逐步理順，各種商品“買方市場”的形成，適應市場經濟要求的分稅制財政體制的初步建立，以市場封鎖為特征的地方保護主義也逐漸退出了歷史舞臺。在國際金融危機的大背景下，地方保護主義有了新表現。比如，某些地方政府扯起了“救市”的大旗，紛紛出臺了“購買本地貨”的規定。

對于地方保護主義，應該一分為二加以評價。一方面，促進了地方政府間的競爭和效率的提高；另一方面，無序的競爭也帶來了一系列問題。其中，最為突出的莫過于面對中央的宏觀調控政策，有些地方政府或繞彎，或直接選擇和中央要求相悖的行為，抵消政策效果。

地方保護主義與財稅體制

地方政府保護主義，與財稅體制的設計不無關系。1994年分稅制改革雖比財政包干制規范，但改革的局限性也是明顯的。分稅制改革是以提高中央財政能力為契機，規范中央和地方的財政關系。其直接目標是提高“兩個比重”，即提高財政收入占國內生產總值的比重，提高中央財政收入占全國財政總收入的比重。為了服務這一目標，能夠提供較多稅收收入的稅種劃歸中央，或作為中央占大頭的共享稅，而將規模偏小，不易征收的稅種劃為地方稅。其結果是中央財政狀況改善的同時，地方財政收入在全國財政總收入中的地位也隨之下降，而且，越是基層政府，可支配財力越少。面對財政支出壓力，地方政府不得不尋求財政收入的增長點。地方政府的這種行為，是財力約束之下的必然選擇，有其獨特的運行軌跡。在這個時候，地方政府的行為就很容易與中央的調控政策發生沖突。而且，各地都這么做，很容易導致地方財政之間的惡性競爭，不僅國有資源收益流失，而且未來經濟和社會發展潛力也會被透支。

財稅體制改革的目的是構建有序的地方財政競爭秩序

為消除地方保護主義的負面影響，最好的辦法是削弱地方政府惡性競爭的基礎。財稅體制改革的目的是構建有序的地方財政競爭秩序。西漢時期的賈誼在《治安策》中寫道：“欲求天下之治安，必眾建諸侯而少其力”。財稅體制改革的方向應該是鼓勵地方政府之間進行有序競爭，在合理界定政府與市場關系的基礎之上，根據財權、財力與事權相結合的原則，進一步完善符合中國國情的分稅制財政體制。

根據市場經濟的要求，政府應該致力于制度建設，為經濟和社會的發展提供公共產品和公共服務。在此基礎之上，通過制定政府間財政關系法來界定各級政府之間的財政關系。政府間財政關系法著重要解決的是中央政府和地方政府間的權限劃分問題，而不是解決財政的中央集權程度。只有事權與財權以及相應的財力相匹配，中央和地方財政關系才能相對穩定，中央與地方之間的財力分配格局才會相對穩定，地方政府對財政轉移支付的不穩定預期才會消除。

在財政收入劃分上，不僅要做好分稅工作，還要做好非稅收入的劃分工作。非稅收入的劃分主要是國有土地收入。中國的土地屬于國家所有，這是中國區別于眾多西方國家之處。如果土地收入不在各級政府之間進行分成，那么中央的宏觀調控政策就很容易被干擾。

專家說

地方保護主義將會讓國家的利好政策成為一張白紙。建議取消各地為保護當地汽車產業的短期利益而出臺的地方保護性政策法規。——全國政協委員、科學技術部原部長、中國科學院院士徐冠華委員

各級政府應該有這樣的認識：只有全國市場火起來，地方經濟才可能有好的發展，各自為政只會使經濟發展難以為繼。地方政府以為自己采取保護措施，別人沒有這么做，就可以得個便宜，卻沒想到，如果大家都這么做，誰都沒有便宜可占。——中國社會科學院經濟研究所宏觀室主任張曉晶

從國際角度來看，只購買當地貨物最終結果會導致貿易保護主義的盛行和自由貿易體系的混亂。——上海政法學院國際政治經濟學副教授郭學堂

關鍵在于地方保護主義割裂全國市場和民族產業，中央政府如果不能以中央權威打破地方政權的阻礙，允許先進企業跨地區兼并落后企業，那么，全球化，市場化的兼并就會發生：外國公司和國內一些企業聯合起來，打垮國內的著名品牌。——中國政法大學商學院楊帆教授

總的來說，中國過去20多年的改革中，地方政府競爭對經濟發展和社會進步的作用是非常明顯的。在今后的改革中，我們應該加強而不是限制這種競爭；應該增加而不是減少地方政府的行政權力。——張維迎

財政體制不是地方保護的根本原因

孫 開

地方政府利益主體地位的確定，還會伴隨出現地方政府間財政競爭的問題。直觀地看，財政競爭的積極效應是有助于對各級地方政府產生激勵作用，促使其提高地方公共產品供給的質量和效率；有可能導致低稅率模式并降低經濟活動的稅收負擔水平。然而，這種財政競爭也是一把雙刃劍，這意味著，它有可能干擾宏觀經濟調控的信號和效果，導致地方保護主義的加劇，在整體上影響資源的有效配置。對于這種財政競爭，同樣存在著如何充分地釋放其正面效應、抑制其負面效應的問題。

財政體制是產生地方保護主義影響因素之一，但不是根本原因。財政體制對地方經濟運行產生影響的途徑大致有三：一是通過基于事權的支出劃分，影響地方的財政資金供給范圍和規模；二是運用劃分收入方式作用于地方，增加或者降低地方增收和投資的欲望；三是通過更直接的轉移支付方式，緩解地區間經濟發展水平的差異。其中，在事權與財權之間的不相稱的情況下，尤其是出現財權、財力相對不足時，那么，就有可能迫使地方以擴大本地收入和維持必要的支出水平為動機，選擇捷徑，在發展本地經濟的過程中格外關注財源建設和做大財政“蛋糕”的問題。

但同時應該認識到，對于地方保護主義問題的產生，財政體制安排所起到的作用也是有一定限度的。一方面，財政體制中的支出劃分要受制于事權劃分，即事權安排主導財政支出安排，而事權如何劃分的問題，應該由一國的基本法加以規范和確定，這顯然超出了財政體制框架本身“管轄權”的范圍。另一方面，從收入的角度來看，無論實行何種劃分方式，地方政府在追求本地利益的過程中，均會針對既有的收入劃分辦法，研究增加本地財政收入的途徑，并采取相應的對策措施，發展那些能夠為本地帶來豐厚收入、增加就業、提高GDP水平的產業和項目，從而形成適合于本地的區域經濟特色。

傳統體制條件下的地方財政對中央財政的依賴性很強，地方財政成為中央財政及其職能的延伸，幾乎無嚴格意義上的財權和自身財力。此時，地方政府并不存在刻意增收和擴大投資的沖動。改革開放之后，地方政府在分權過程中逐漸由非利益主體向利益主體轉變，并且開始關注本地的比較利益。財政分權的一項基本要求是實行“一級政權、一級事權，一級財政、一級財權。相對獨立、自求平衡”的辦法，在這種情況下，地方政府利益與地方財政狀況的好壞就緊密地結合在了一起。可以說，地方政府及其財政利益主體地位的確定，這本身應該是一種進步，問題的關鍵是如何采取有效措施和手段對其進行正確的引導。