“官”“商”錯(cuò)位的角色邊界

公務(wù)員做生意的種類越來越多

可以說社會有多少種經(jīng)濟(jì)體，公務(wù)員就有可能介入多少種；有地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而公開鼓勵的，也有公務(wù)員出于種種考慮秘密進(jìn)行的

人民論壇：自上個(gè)世紀(jì)80年代至今，黨政干部或公務(wù)員經(jīng)商、做生意的現(xiàn)象就一直存在，這種現(xiàn)象呈現(xiàn)出怎樣的發(fā)展演進(jìn)脈絡(luò)?新時(shí)期又有什么新的特點(diǎn)?

姜明安：上世紀(jì)80～90年代的中國社會剛剛開始轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型必然要求人才資源的配置與之相適應(yīng)。但是，在當(dāng)時(shí)的中國，人才，特別是精英型人才，大多集中在政府機(jī)關(guān)。政府機(jī)關(guān)人才過剩，人浮于事，而市場卻人才奇缺，特別是管理型人才、開拓創(chuàng)新型人才奇缺。但是，由于當(dāng)時(shí)中國不僅人才資源市場尚未形成，而且“官本位”觀念太強(qiáng)，很少或幾乎沒有官員自愿辭官而去冒市場競爭的風(fēng)險(xiǎn)。因此，這種人才資源配置失衡的調(diào)節(jié)任務(wù)只能主要由政府承擔(dān)，而不是由市場來完成。政府通過一系列政策性措施，如停薪留職、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、優(yōu)惠貸款、減稅免稅等，鼓勵和推動官員“下海”經(jīng)商辦企業(yè)。現(xiàn)在來看，當(dāng)年政府鼓勵和推動官員“下海”經(jīng)商辦企業(yè)的政策無疑是正確的。

王明高：改革開放之前，不存在公務(wù)員做生意的現(xiàn)象。而改革開放之后，則出現(xiàn)了個(gè)體經(jīng)濟(jì)和一些暴發(fā)戶，各行各業(yè)都在經(jīng)商辦企業(yè)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部及其家人子女等做生意的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，并產(chǎn)生了很多負(fù)面效應(yīng)。

應(yīng)該說，基層公務(wù)員做生意不是普遍現(xiàn)象。但是現(xiàn)在基層確實(shí)存在著，這有幾種情況：第一種，主要是經(jīng)濟(jì)比較困難的縣為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但是資源有限，于是就鼓勵有經(jīng)營頭腦的領(lǐng)導(dǎo)干部去經(jīng)商，即招商引資，按照他們招商引資的數(shù)額給他們一些費(fèi)用的補(bǔ)償，這是政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種鼓勵措施。

第二種，有的人在當(dāng)公務(wù)員期間掌握了比較多的社會資源，如與某個(gè)礦山的老板建立了很密切的關(guān)系，或者他的家人朋友在某個(gè)領(lǐng)域做生意。先作公務(wù)員然后再辭職做生意的人，往往是在現(xiàn)在從政的時(shí)候?yàn)槲磥碜龊娩亯|。

第三種，有些比較清閑的單位，或者人多事少的單位，或者不是很重要的部門，平時(shí)空閑時(shí)間比較多，而單位經(jīng)濟(jì)效益又不好，所以單位允許個(gè)人停薪留職去做生意。

第四種，有人在單位受了處分，或者人際關(guān)系不好，或者出現(xiàn)了什么變故，使得他不能在單位繼續(xù)工作下去，而辭職去做生意。

應(yīng)松年：從上個(gè)世紀(jì)80年代以來，公務(wù)員經(jīng)商辦企業(yè)經(jīng)歷了兩方面的變化：其一，由公務(wù)員親自經(jīng)商辦企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員的配偶、子女等利用公務(wù)員的職權(quán)職務(wù)影響經(jīng)商辦企業(yè)；其二，經(jīng)商辦企業(yè)的形式越來越多，由傳統(tǒng)的辦企業(yè)或在企業(yè)兼職演變?yōu)閺氖掠袃斨薪椤⒃趪?境)外注冊公司或者投資入股等形式，監(jiān)督難度日益加大；其三，對公開兼職的情況，如廳局長兼董事長、總經(jīng)理等現(xiàn)象，雖三令五申禁止，實(shí)際上仍廣泛存在，缺乏嚴(yán)格的法律約束機(jī)制。

缺乏發(fā)現(xiàn)和曝光公務(wù)員做生意行為的機(jī)制

在心理不平衡的動機(jī)驅(qū)使下，在高利潤、低風(fēng)險(xiǎn)的刺激下，導(dǎo)致有些人鋌而走險(xiǎn)

人民論壇：公務(wù)員做生意長期存在，中央和地方禁止公務(wù)員經(jīng)商、辦企業(yè)和兼職的文件、法規(guī)很多，但屢禁不止。根據(jù)我們的調(diào)查結(jié)果，這一問題在基層某些地方還有愈演愈烈之勢，在當(dāng)?shù)卦斐闪溯^為嚴(yán)重的社會影響。公務(wù)員做生意為何成了一個(gè)官場頑疾?

黃葦町：從經(jīng)商動機(jī)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中收入差距的拉大和先富者財(cái)富的積累，使一些同屬精英階層的公職人員產(chǎn)生很大的心理不平衡。他們一方面不愿放棄公務(wù)員雖然不高但有保障的薪金和福利待遇，另一方面又羨慕先富者寬裕和闊綽的生活方式，少數(shù)公務(wù)員違規(guī)經(jīng)商，正是這種矛盾心理的產(chǎn)物。

從經(jīng)商條件看，第一需要資本或資源的投入，第二需要精力和經(jīng)驗(yàn)的投入。對不少公務(wù)員來說，這兩條都不成問題。從投資看，有的行業(yè)看起來門檻很高，但公務(wù)員的權(quán)力影響、人脈關(guān)系作為更重要的資源，完全可以彌補(bǔ)資金的不足；從精力看，在有些政府部門，人浮于事、紀(jì)律松弛的現(xiàn)象有一定普遍性，而在機(jī)構(gòu)改革和班子調(diào)整中退居二線、擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員中的有些人，更具有“全天候”經(jīng)商的條件。

從經(jīng)商風(fēng)險(xiǎn)看，一是市場風(fēng)險(xiǎn)很小。企業(yè)經(jīng)營可能贏利也可能虧損，但“權(quán)力股”注定只賺不賠；二是政治風(fēng)險(xiǎn)也不大。現(xiàn)行的黨紀(jì)政紀(jì)和法律制度，禁止公務(wù)員本人及其直系親屬經(jīng)商辦企業(yè)，但沒有禁止他們的兄弟姐妹和其他親友經(jīng)商辦企業(yè)。正是由于這種低風(fēng)險(xiǎn)高收益，這種經(jīng)商動機(jī)、條件、環(huán)境的長期存在，即使多次清理、整治，官員經(jīng)商現(xiàn)象仍屢禁不止。

應(yīng)松年：原因很多，諸如政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，紀(jì)檢機(jī)關(guān)與稅務(wù)部門、工商部門協(xié)調(diào)配合不夠，缺乏發(fā)現(xiàn)和曝光公務(wù)員經(jīng)商行為的機(jī)制，公務(wù)員考核制度不健全等。其中，根本原因是缺乏發(fā)現(xiàn)和曝光公務(wù)員經(jīng)商行為的機(jī)制，大量公務(wù)員經(jīng)商行為在秘密進(jìn)行，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)很難發(fā)現(xiàn)這些秘密的經(jīng)商行為，又沒有充分利用媒體和群眾舉報(bào)來揭露這些秘密的經(jīng)商行為。

王明高：這都是利益所驅(qū)動的。人與權(quán)力、利益的結(jié)合，為什么會產(chǎn)生腐敗?這是因?yàn)椋湟唬说奶煨允怯腥毕莸模谝幌盗腥藚^(qū)別于動物的高級心理活動中，有一根本特征，即占有和支配心理。這是腐敗產(chǎn)生的根源；其二，權(quán)力本身蘊(yùn)含著導(dǎo)致腐敗的因素，權(quán)力本身具有強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、支配性，權(quán)力的這種本性往往與人類自身的弱點(diǎn)聯(lián)姻，從而使雙方互相強(qiáng)化，并誘惑人們?nèi)U(kuò)張權(quán)力。當(dāng)沒有外部制約或制約不力的時(shí)候，其腐敗因素隨時(shí)可能惡性膨脹，走向另一面；其三，高回報(bào)的利益是引發(fā)腐敗的催化劑。人類的絕大多數(shù)行為無不在追求利益的最大化，腐敗行為的演變過程往往循此路徑發(fā)展。

公務(wù)員為何不能做生意

公務(wù)員做生意對基層政權(quán)最大的危害是，打破了公平的市場競爭環(huán)境

人民論壇：從實(shí)際情況來看，公務(wù)員做生意會導(dǎo)致一系列的負(fù)面影響，如官商勾結(jié)，與民爭利，影響了公務(wù)員專心本職工作，不利于建設(shè)服務(wù)型政府。公務(wù)員做生意在基層表現(xiàn)得最為突出。那么您認(rèn)為對基層政權(quán)有什么影響?

劉慶龍：基層公務(wù)員做生意對基層政權(quán)最大的危害是：打破了公平的市場競爭環(huán)境。公務(wù)員做生意和普通的生意人不是站在同一條起跑線上，這是不公平的競爭。公務(wù)員所處的位置優(yōu)越，各方面的資源較多，獲取信息的條件便利，對政策的理解力更強(qiáng)，這些都優(yōu)于普通的生意人。最重要的是，如果老百姓在經(jīng)營中，發(fā)現(xiàn)與做生意的公務(wù)員存在著不公平競爭的現(xiàn)象，這時(shí)他們心里就會出現(xiàn)反抗情緒，就會對政府而不是某一個(gè)公務(wù)員產(chǎn)生抵觸。這種情緒一旦有機(jī)會得以發(fā)泄，會對社會產(chǎn)生很大的破壞力。這種具有破壞力的現(xiàn)象在最近一段時(shí)間內(nèi)，在南方地區(qū)時(shí)有發(fā)生。公信力喪失了，群體性事件就出來了。

王明高：前面所說的第一種情況，從法律政策來說，是不允許的。因?yàn)楦愫玫胤浇?jīng)濟(jì)其實(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)干部的本職工作。但是，從實(shí)際情況來說，這樣做既發(fā)展了地方經(jīng)濟(jì)，又使個(gè)人得到了一些經(jīng)濟(jì)上的利益補(bǔ)償，在社會主義初級階段，特別是貧困地區(qū)，如果這個(gè)補(bǔ)償是集體決策的結(jié)果，并且也得到了老百姓的認(rèn)可的話，也不是不可以的。

對基層政權(quán)危害最大的就是第二種和第三種。第二種情況，身為公務(wù)員，卻沒有想著為國家做貢獻(xiàn)，服務(wù)于人民，而是暗渡陳倉，一心謀私利。這會產(chǎn)生極大的惡劣影響。如果公務(wù)員都是這樣的話，后果不堪設(shè)想。第三種情況也是弊大于利。因?yàn)槿绻麆?chuàng)業(yè)成功了，大部分的經(jīng)濟(jì)效益就歸個(gè)人所有了；而萬一做生意虧了，問題就會牽扯到原單位。而且在現(xiàn)實(shí)中，停薪留職去做生意成功的幾率是很小的，反而失敗的特別多。

公務(wù)員做生意引起的腐敗案例是非常多的。變相的隱性的公務(wù)員做生意，對社會、對國家、對黨的危害非常大。

如何讓“官”和“商”成平行線

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作用有效，關(guān)鍵是要完善公務(wù)員的績效和薪酬管理體制，公務(wù)員的待遇應(yīng)該適度

人民論壇：有人提出解決公務(wù)員做生意的問題，應(yīng)當(dāng)疏，實(shí)行高薪養(yǎng)廉，進(jìn)一步提高公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員的工資待遇；也有人提出針對這一問題，應(yīng)當(dāng)堵，完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，使公務(wù)員不敢在本職工作之外做生意。您認(rèn)為該如何解決公務(wù)員做生意這一問題?

王明高：有人說要學(xué)習(xí)新加坡政府的高薪養(yǎng)廉政策，其實(shí)這種說法本身就有問題。因?yàn)樾录悠碌墓珓?wù)員待遇相對于我國公務(wù)員來說雖然是比較高的，但是相對于其本國的平均收入而言，并不是高薪。我國目前不能實(shí)施高薪養(yǎng)廉，原因是：第一，我國的公務(wù)員數(shù)量較多，且質(zhì)量良莠不齊，目前我們還做不到高薪養(yǎng)廉；第二，老百姓也不能接受；第三，更根本的原因是，貪婪是人的私欲的膨脹，這是人性的弱點(diǎn)。我是堅(jiān)決反對公務(wù)員高薪養(yǎng)廉的。但是公務(wù)員的待遇也不能太低了，應(yīng)該適度。

劉慶龍：要完善公務(wù)員的績效和薪酬管理體制。在香港，公務(wù)員做生意的現(xiàn)象就非常少見，他們公務(wù)員的績效考核是非常嚴(yán)格的，而且工資待遇水平又是大家普遍看好的，比較穩(wěn)定，對公務(wù)員的績效和晉升有比較健全的保障。如果去做生意，就會丟失公務(wù)員這個(gè)“金飯碗”，所以他得權(quán)衡利弊。

從我們整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的績效和薪酬來看，離人們的預(yù)期還比較大，公務(wù)員可能會給自己留條退路。目前他可能是把做生意作為工作之外收入的一種補(bǔ)償，再往后就可能作為轉(zhuǎn)崗的一種方式。現(xiàn)在的公務(wù)員隨時(shí)都有可能被問責(zé)進(jìn)而“下課”，所以說現(xiàn)在公務(wù)員的壓力很大，養(yǎng)家糊口的壓力，工作的壓力，隨時(shí)都有可能因?yàn)橐恍┲饔^或客觀的原因而失去工作。

應(yīng)松年：官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是發(fā)現(xiàn)和曝光公務(wù)員經(jīng)商行為的一種機(jī)制，能夠在一定程度上減少公務(wù)員的經(jīng)商行為，但是不能對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度抱有過高的期望，原因有二：其一，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身有一個(gè)從建立到健全的過程，其作用需要較長的時(shí)間才能發(fā)揮出來；其二，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在很大程度上依賴于公務(wù)員的自律，如果公務(wù)員自律能力不足，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有可能形同虛設(shè)。

發(fā)現(xiàn)和曝光公務(wù)員的經(jīng)商行為不能僅靠公務(wù)員自己申報(bào)財(cái)產(chǎn)，必須多管齊下，充分利用每一種能夠發(fā)現(xiàn)和曝光公務(wù)員經(jīng)商行為的途徑，諸如健全稅務(wù)制度、充分發(fā)揮各種媒體的作用、重視群眾舉報(bào)等。

黃葦町：“官”和“商”是兩條不能相交的平行線，這不僅在我國是如此，在所有公務(wù)員制度比較完善的國家都是如此。要消除公務(wù)員經(jīng)商現(xiàn)象，首先要加強(qiáng)對各級黨政干部的從政道德教育，特別要有明確的價(jià)值取向。黨政干部和私人企業(yè)家，本質(zhì)上是兩種不同的人，要遵循兩種不同的規(guī)則。企業(yè)家和商人要遵守的是市場規(guī)則，只要是合法賺錢，辛苦積累，可以把當(dāng)千萬富翁、億萬富翁作為自己的人生理想之一。而黨政官員要遵守的是行政規(guī)則，也就是當(dāng)公務(wù)員的規(guī)則。對于領(lǐng)導(dǎo)干部，國家政策規(guī)定了各種工作和生活待遇，盡管不能與富豪們比，但比一般群眾，已經(jīng)好很多了；而政治地位和政治待遇，就是富豪們有時(shí)也無法比。

公務(wù)員兼職有一定模糊空間

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公務(wù)員兼職都有一定的弊端，也都有一定的合理性

人民論壇：根據(jù)我們本次的調(diào)查結(jié)果，基層公務(wù)員對自己的工資收入普遍不太滿意，而出去做生意主要是為了增加收入，補(bǔ)貼家用。那么，如果做生意不可為，公務(wù)員有哪些兼職是可以做的?

姜明安：法律、行政法規(guī)和國家公務(wù)員局(以所在部的名義發(fā)布)的規(guī)章均規(guī)定：公務(wù)員不得從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)。就這一規(guī)定所禁止兼職的單位而言，“企業(yè)”是非常明確的，“其他營利性組織”則不甚明確，有一定模糊空間。例如，民辦高校、民辦非企業(yè)單位等的基本性質(zhì)應(yīng)是非營利性組織，但它們有的可通過其活動依法獲得“合理回報(bào)”。這些公務(wù)員會不會在他們行使公權(quán)力的過程中給予其所兼職的單位以某種“好處”，作為相應(yīng)單位給他們的“合理回報(bào)”的“合理回報(bào)”呢?這有時(shí)就很難界定。

無論是否在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公務(wù)員兼職都有一定的弊端，也都有一定的合理性。法律不宜一律開“綠燈”全面放開，也不宜一路“紅燈”全面禁止，而應(yīng)該有適度限制地準(zhǔn)許，并對準(zhǔn)許的兼職行為加以規(guī)范。

劉慶龍：公務(wù)員兼職一般具備以下特點(diǎn)：一是合法性，即干部的兼職工作符合國家相關(guān)法律法規(guī)及黨的政策和所在部門的干部管理規(guī)定；二是無償性，即干部在兼職工作的部門不領(lǐng)取工資報(bào)酬，其兼職工作也不應(yīng)取得報(bào)酬；三是公開性，向社會、所在單位和群眾公開，接受國家和社會的廣泛監(jiān)督。只有符合以上要求的公務(wù)員兼職活動才能得到法律的支持和社會的允許。

公務(wù)員兼職現(xiàn)象，應(yīng)在看到“弊”的一面的同時(shí)，不能忽視“利”的一面。從積極意義上說，公務(wù)員兼職有利于拓展干部的視野，能夠密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的呼聲，能夠及時(shí)了解社會組織和基層群眾最迫切、最關(guān)心、最需要解決的困難和問題，反映民情民意；充分發(fā)揮干部的潛能，調(diào)動其積極性；甚至還可以縮減人力成本，提高行政效率。