基層政府間“共謀現象”觀察

在執行來自上級部門特別是中央政府的各種政策指令時，一些基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉，采取上有政策、下有對策的各種手段予以應付。

貫徹執行上級政府的各項政策指令，是基層政府的一個重要工作內容，人們常用“上傳下達”、“令行禁止”這樣的詞匯來形容基層工作的理想狀態。但現實中一個引人注目的現象是，在執行來自上級部門特別是中央政府的各種政策指令時，一些基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉，采取上有政策、下有對策的各種手段予以應付，導致了實際執行過程偏離政策初衷。

共謀行為剖析

在筆者的調查中，一位鎮政府主管計生工作的官員這樣描述有關的檢查工作: 省市縣都組織檢查。當省里來檢查時，市、縣、鎮聯合起來對付省的檢查團;當市里來檢查時，縣鎮就聯合起來對付市里的檢查團。省里到縣里檢查時，事先不通知去哪個鎮或村。但是，實際上省里來的時候，市里縣里就提前來打招呼:把你們那里的問題處理好……

檢查團到了縣里，各個鎮都得到通知，嚴陣以待。一旦領隊的得到通知去哪個村，在去那個村的路上就有電話通知到那個村，連車號、時間、地點的消息都十分詳盡。檢查團一般都是早晨8點以前就到達。所以，一大早，村里婦女小組長就在各個路口把守，一旦發現情況就立即通知村里，把有問題的孩子轉移出去。

“我工作6年來，除了有一個鄉被省檢查團查出來外，只有兩次是縣里檢查出計劃外的問題，做了一票否決的處理，鎮書記和鎮長都調換工作，沒有重用。縣里也沒有向上報告。”該官員說。

這種上下級政府間聯手應對上級政府的現象普遍地存在。某地出現問題后，事發地基層政府間層層包庇，封鎖消息，隱瞞不報。一旦披露，自上而下調查時，當地上下級政府也經常互相掩蓋，大事化小，小事化了。

這些共謀行為或者是基層政府游說上級部門為之掩蓋保護，也可能是上級部門要求下級掩蓋問題，以應付來自更上級政府的要求和檢查，大多是通過打招呼，私下安排等非正式方式加以實施。

還有一個有意思的現象是，各級政府經常同時扮演檢查者與被檢查者的雙重角色。當縣計生局應對來自省市上級部門的檢查時，他們作為被檢查者一方，與鎮政府和村委會一起參與共謀行為;而當縣計生局檢查下級部門的工作時，同一批官員則扮演著檢查者的角色，并且這種角色轉換常常在一夜之間實現。身處雙重角色的官員，深諳這些游戲規則，即各級政府默認共謀行為的合法性和合理性。

在這個過程中，上下級政府間的關系也經歷了一個微妙的轉換:從正式行政關系到非正式運作關系，從上下級關系到同謀關系。在這個角色轉化的過程中，不同參與者的認知得以同化，形成共識，成為廣為接受的合法基礎。

在很多情況下，共謀現象是基層政府執行政策時所表現的靈活性和適應性，是制度創新的一個重要源泉。但其負面效應卻是上級政府所不愿意看到，并且是力圖克服的，但這類行為的范圍之廣、程度之深、表現之公開、運作之堅韌卻是少見的。在中國社會轉型過程中，隨著政府制度職能的演變和改革，這一問題也日益突出，甚至有愈演愈烈的趨勢。

政策統一性與

執行靈活性間的悖論

中國各級政府同屬于一個龐大的科層制體制，上下級政府有著直接的行政隸屬關系。所以，對于一級地方政府來說，他們主要向直接上級政府負責。

在實際生活中，我們不難看到，各種政策指令以自上而下的渠道綿延不斷地傳達到各級政府，覆蓋了其整個管轄領域范圍中的不同地區部門。一旦某項政策下達，各級政府即通過宣傳動員、制定細則、部署實施等方式，層層加以貫徹落實，并以各自的組織動員渠道和各自需要部署相關的活動。

同時，上級政府通過收集資料、聽取匯報，或直接檢查等方式，加以監督驗收，防止執行中的偏差失誤。在基層政府，我們常常看到這種狀況:來自上級政府的各項任務部署和隨之而來的檢查驗收接踵而至，令人應接不暇，基層政府的許多時間和精力，都花費在應對上級政策和相應的檢查部署上。

政策統一性體現并強化了中央政府的治理能力，但其政策內容只能一刀切，不可能考慮所有地區的差異，也沒有能力直接評估落實結果。從而導致政策在不同地區、部門執行過程中，與當地實際狀況不能完全相符。

例如，計生政策是統一的，但是不同地區因生育意愿、政府資源、組織設施等不同，其執行政策的難度和實現目標的可能性相去甚遠。再如，引進外資的目標是統一的，但是不同地區的經濟發展基礎、自然或人文條件有著巨大差別，投資的硬件和軟件條件大相徑庭，其成功的可能性也每每不同。

這些微觀層次的差異，意味著在國家政策統一的背后，執行過程的靈活性是不可缺少的。因此，我們可以觀察到:在上級政府大張旗鼓地政策實施過程中，不同地區可能暫時保持了高度的統一，但風頭一過，地區間的差異故態復萌;在公開場合，各地區保持與中央政策的高度統一，但是在實際運作過程中則隱蔽地各行其是，以適應當地的特殊情況。

基層政府在執行政策的日常工作中，時常面對多重任務與多重目標。在許多情形下，統一的政策不適合當地情況，執行的成本太高甚至根本無法完成，迫使基層政府不得不在應對策略上大作文章。許多行為在某一個政策點上來看是不合理的，但從另外一個政策點上來看卻是合理的。

例如，某鎮為了完成上級部署的村村通修路工程，默認村委會因資金不足而克扣退耕還林部分資金的做法，而在使用這些資金時也有村干部趁機中飽私囊。當上級政府追查下來時，縣、鎮、村干部通過共謀行為來掩蓋這些問題。

從縣政府來看，村村通工程需要資金，但村委會無力通過其他渠道籌措，挪用退耕還林部分資金來達到這一目標是合理的;從鎮政府來看，挪用資金于這一工程，完成了上級交給的任務，為鎮政府出了政績，減輕了工作壓力，這是值得鼓勵保護的好事;而從村委會來說，上馬修路、為民服務，且由此好處，于公于私都是有益處的。

如果嚴格處理村干部私自挪用資金，則意味著修路工程無法進行，上級任務無法完成，村集體陷入癱瘓。對于基層政府來說，不難判斷兩者之間的利弊取舍。這種臨時做法從正式制度的角度來看是不合理的，但在基層政府處理繁雜日常工作而資源匱乏的實際情形下，卻是合理的，是司空見慣的。

因此，政策統一性與執行靈活性之間產生了一個悖論:政策的統一性越強，它與基層實際情況的差異越大，基層政府在執行過程中注入的靈活性就會越大，基層政府間共謀行為的空間便越大。

激勵機制強化共謀行為

如果說執行政策的靈活性，為共謀行為提供了合法性制度環境的話，那么近年來政府改革中強化激勵機制的做法，則是提供了直接的驅動力。

近年來，政府改革的一個重要內容是強化對干部政績的考核，提高激勵強度，以使基層政府官員的利益與中央政府意圖保持一致。然而，這些激勵機制常常沒能發生其預期作用，甚而適得其反，誘發了隱蔽的非正式的共謀行為。

例如，安全事故發生后，掩蓋事故真相成為當地政府的首要目標，而不是查找原因，從而有效解決和預防類似問題。在計生檢查的過程中，基層政府的工作目標常常不是集中精力落實好有關政策，而是通過做假、變通來應付上級政府的檢查。

由于制度和激勵機制設計不當，有時會導致事與愿違的后果。上級政府在制定目標時急于出政績而提出不切實際的目標，在制定政策和下達任務時沒有考慮到執行的成本和困難程度。面對無法完成的目標，和強大的激勵或懲罰壓力時，基層政府只能通過共謀行為來應對。

例如，有位街道負責人就曾觀察到:過去出臺一個政策前要試點考察，有一個程序。現在上級領導都急于出成果，出政績。有時候他提出一個項目，還沒有試點完成就急于全面推廣。結果是與下面的情形差別很大。

“我們日常工作里要面對許多困難。最為困難的是你的上級給你的任務不現實，根本無法完成。現在的領導仍然是按拍腦袋的方式做事。有時領導讓你3天之內給他摘下月亮來!他不管你能不能做到，只要你給他辦成。現在的領導給你直接下命令，不聽你解釋。他只要結果，不管過程或者你是怎樣做的。”這位基層官員說。

在這種強大壓力下，基層政府或被迫采取共謀行為以糊弄上級政府，或采取其他手段、通過挪用其他資源完成任務;而挪用資源意味著違規，進一步誘發了共謀行為以掩蓋之。

同時，激勵制度中的連帶機制造成了基層政府之間的利益共同體。在政策執行過程中，如果難以完成任務，后果嚴重，那么基層政府必須通過非正式機制化解壓力。例如，在計生領域中，一旦出現問題，不僅具體負責人要承擔責任，而且追究主管領導和上級政府領導的責任。這種連帶責任機制誘發產生了一榮俱榮，一損俱損的利益共同體，加劇了基層政府間的共謀行為。

難以克服的難題

共謀行為通常建立在深厚的非正式關系之上，在日常生活中，政府官員利用各種機會培養發展特殊性關系，花費極大精力經營各種關系網絡。這些穩定可靠的非正式關系，為基層政府間共謀行為提供了重要的條件。

例如，某鄉鎮的稅收任務無法完成，鎮領導通過人際關系買通上級稅務單位的負責人，來挪用其他鄉鎮完成的指標，頂替該鄉鎮的任務。

政府部門為了完成任務需要動員資源，在資源匱乏或分割占據的情形下，挪用拆借是基層政府的一個有效手段和普遍做法，而非正式的社會關系是這種挪用有效性的重要保證。

在調查時，筆者注意到一個令人困惑的現象:近年來，政府機構運作的制度化有了很大進展，法令法規的制定實施、政策落實的步驟細則、政府官員的素質等都有了很大進步，但基層政府間的共謀現象卻未得到明顯改觀。

有些地方曾試圖以干部輪換制度，來破解共謀行為。干部輪換制度的一個功能是削弱官員長期在一個地區部門而形成共謀基礎，但是，政府是一個高度組織化了的內部市場，人員流動難以超越組織內部結構。如果某一官員拒絕參與共謀，這種不合作導致的后果難以通過輪換而逃避。

導致基層政府間共謀行為的原因是多方面的，我們不能簡單地歸咎于政府官員或執行人員的素質或能力。而在現行制度下，還難以有效解決共謀問題。

在現實中，甚至形成了一個互為強化的怪圈:上級政府為了防止共謀而集中權力，加大執行過程的激勵強度，推動組織制度正式化，而這些做法在很大程度上恰恰誘導、強化了共謀現象。權力越集中，治理力度越大，基層政府面臨的執行壓力越大，其經營各種關系網絡達到共謀目的的沖動越強。

因此，只有在政府組織結構和制度環境方面進行相應的變革，才能有效地克服這類問題。