“民告官”:夾縫中生存

《行政訴訟法》出臺20年，“民告官”在實踐中依然面臨巨大窘境

《財經》記者 葉逗逗

沒想到打個行政官司這么難。”68歲的湖南老人洪仲德對《財經》記者說。

因村里的煤礦被縣政府炸毀，洪仲德作為村民代表之一，于2008年11月將湖南邵陽市邵東縣政府告上法院。但至今，接了訴訟材料的法院既不受理此案，也不駁回起訴。法官只是用“民不與官斗，窮不與富斗”的“道理”，來勸說洪仲德放棄訴訟。

數番勸說無效后，法官道出了無奈:“今天受理了你的案子，明天我就得走人。”

“這就是中國行政訴訟的現狀。”洪仲德的代理律師、北京莫少平律師事務所律師劉文告訴《財經》記者，從1989年4月4日《行政訴訟法》頒布至今整整20年，然而，行政訴訟制度，也就是老百姓俗稱的“民告官”，在當前中國依然面臨著窘境。

畢業于中國政法大學、擁有行政法碩士頭銜的劉文律師，做了近十年的行政訴訟業務。“做的時間越長，我對行政訴訟的底氣越來越不足了。”他說。 最近，他甚至想改行去“養牛”。

法院之困

“《行政訴訟法》是一個民主的里程碑，無論怎么評價都不為過。”曾經主持制定《行政訴訟法》的全國人大原副委員長王漢斌如此評價。

中國政法大學副校長馬懷德，是中國第一個行政訴訟法學博士。他告訴《財經》記者，正是有了《行政訴訟法》，中國老百姓才真正在實踐中明白:法治的真諦在于規范國家的公權力。

但馬懷德也承認，“民告官”制度建立的20年，亦是“民”與“官”之間權利和權力不斷博弈的20年。在這博弈過程中，由于體制的障礙，本應成為居中平衡力量的司法，卻始終缺乏足夠的權威和能力，去將這項制度發揚光大。

據最高人民法院的數據，1989年至2008年，全國各級法院20年間共受理各類一審行政案件140萬件，平均每年不到10萬件。而且，原告的勝訴率不到17%。

據最高法院行政庭庭長趙大光介紹，德國的人口僅8000萬，每年的一審行政訴訟案件數量卻在30萬件左右。

中國行政案件受理率如此之低，這是因為中國行政爭議少嗎?——每年國家信訪局接待信訪件數達千萬次，其中相當多的數量為行政爭議;是中國行政機關的依法行政能力強嗎?——濫用職權、違反程序的事件各地層出不窮。中國政法大學副校長馬懷德認為，真正的原因在于行政訴訟的功能沒有充分發揮，行政爭議不能通過訴訟的方式釋放出來，“民告官”促進依法行政的制度價值沒有得到完全體現。

現任北京市高院副院長王振清，作為北京市法院系統第一任行政庭庭長，曾參與中國行政訴訟制度的籌建，見證了20多年來中國行政訴訟制度發展的酸甜苦辣。他告訴《財經》記者，1986年，他接受最高法院的委派，率一些法律同仁對中國建立行政訴訟制度進行可行性調研。據王振清回憶，當他帶著研究人員走訪北京各個行政機關時，有些行政機關的官員稱:“我們永遠不會坐在法庭的被告席上。”顯然，對于行政官員來講，和老百姓坐在一個法庭里受審，非常丟面子。有些行政官員還提出，有了《行政訴訟法》，計劃生育怎么搞?公糧怎么征收?

王振清認為，建立行政訴訟制度是中國政治體制改革的重要內容。正是在行政訴訟制度的推動下，中國民主法治在不斷向前推進。最典型的是，現在很多行政官員已經改變了觀念。近年來，全國各地的政府都在倡導行政案件首長出庭制度。比如，江蘇省大部分的地級市都專門出臺文件，實施行政機關負責人出庭應訴制度，并且將出庭率作為行政目標考核內容之一。

然而，對于法院來講，審理行政訴訟案件仍然舉步維艱。行政機關或出于面子的考慮，或出于部門利益相關，以種種理由來阻礙行政訴訟。

專門打行政訴訟的浙江寧波律師袁裕來告訴《財經》記者，他代理的一個案件涉及“溫福鐵路”建設的違法征地，法院一審判決平陽縣國土資源局敗訴。今年年初，他收到浙江省溫州市平陽縣國土資源局寫的一份上訴狀，讓他覺得咄咄逼人。其中寫道:“鐵路是國家重點工程項目。這樣一個工程項目，相關的用地程序一直沒有跟上，因此上一級行政部門要下一級部門先行用地，保證國家重點工程項目按時完成……本案的判決必然會引起連鎖反應，直接影響‘溫福鐵路’建設……”

北京市高院副院長王振清對《財經》記者坦言，行政訴訟的問題主要來自公權力機關的干預。據他回憶，曾經有個案情簡單的治安案件，公民告公安機關，由于公安機關的堅決反對，區法院很難承受壓力。為此，北京市高級法院、中級法院行政庭的庭長不得不先后九次到這個區法院撐腰打氣。

法律修改勢在必行

中國行政訴訟不暢的另一個現實的原因，是現行《行政訴訟法》局限了可訴的范圍，嚴格限制了原告的資格。

比如，在受案范圍上，行政機關的“紅頭文件”侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益，法院是不予受理的。例如，山東省濰坊市寒亭區政府日前出臺文件，要求全區副科級以上現職干部，上半年每人至少替開發商銷售一套住房;完不成任務者，按比例從所在單位已認定的全年招商引資額中扣減，個人還可能遭通報、扣工資等處罰。

類似的事件，還有貴州省貴陽市白云區政府下發文件，要求轄區各單位干部職工每人購買100斤番茄。這些都屬于地方政府濫用行政權力的典型行為，在現有的法律框架下，不具有可訴性。

中國政法大學副校長馬懷德認為，很多時候，“紅頭文件”違法要比一個具體的行政行為違法后果更嚴重，影響范圍更廣，對政府公信力的損害也更強。但是，目前的監督體系對這些“紅頭文件”制約很少，所以，有必要將政府制定“紅頭文件”的行為，納入法院審查范圍。

另外，現行的《行政訴訟法》只規定當事人在人身權、財產權受到侵害時，可以提起行政訴訟。除此之外，受教育權、知情權、游行示威等公民的基本權利被損害，能否提起行政訴訟，要取決于法律的特別規定。從實踐來看，這幾年，受教育權已經進入法院的審查范圍，知情權也正逐漸進入行政訴訟。但是，公民基本權利的保護始終沒有上升到法律的高度。馬懷德建議，只要是公民的合法權益受到行政行為的侵害，就可以提起訴訟。

此外，擴大原告的資格，引入公益訴訟制度以及建立行政訴訟調解制度，都是《行政訴訟法》修改需要考慮的內容。

十一屆全國人大已經將《行政訴訟法》的修改納入五年立法規劃中，但能否全面修改還不可知。據《財經》記者了解，最高法院目前正在著手調研，準備起草一份修改的建議稿。

期待深層次變革

律師袁裕來告訴《財經》記者，他曾經代理過一件行政訴訟案。當他帶著案件當事人到法院去開庭，當事人在法院漂亮的大樓前一下子就喪失了信心——他們的理解是，建造法院大樓的錢是政府財政撥款的，“剛拿了政府那么多錢，法院怎么可能判政府敗訴呢?”

中國政法大學副校長馬懷德認為，行政訴訟困境，很大程度在于法院的地方化和管理的行政化。

最高法院行政庭庭長趙大光承認:“目前，有案不收、有訴不理的現象還是存在。行政訴訟難，與現行的司法體制直接相關。”他認為，“從理論上講，人、財、物都是地方政府管著，起訴政府的案件，實際上法院和被告就是有利害關系。”

20多年來，法院在既有的框架下也試圖作一些突破，以減少一些來自行政機關直接的干預，改善司法環境。最高法院在20年間制定了18部司法解釋。2008年1月，最高法院又發布《關于行政案件管轄若干問題的規定》，以司法解釋的形式確認了“提級管轄”“異地交叉管轄”制度。

這些制度，都是地方法官在實踐過程中，為減少本地行政機關干預的發明創造。

比如，浙江省臺州市中級法院原行政庭庭長陳崇冠，首創了異地交叉管轄。他2002年開始試驗推行對于告縣政府等重大行政訴訟案件，由中級法院指定另一個縣的法院受理后，行政機關的敗訴率大幅上升，到2005年三年間政府的敗訴率為35.14%，比全國行政案件行政機關的敗訴率高出1倍多。

北京市高級法院在2009年3月9日出臺一份文件，要求北京各級法院在行政審判中保護行政相對人的合法權益。其中最大的亮點，就是要求對符合法定條件的起訴，應當及時依法受理，以及規定行政案件應依法公開審理。

法院所有變通，因只局限法院自身的“脫困”，所以這些制度都是治標而不治本。

最近，新一輪的司法改革啟動，其中有一項是關于司法經費改革。據《財經》記者了解，中央財政和省級財政加大扶持力度的，還只是西部以及經濟貧困地區。法院真正實現“人、財、物”上的獨立，尚未見端倪。

另一方面，目前的行政問責制度，也擴大了法院地方化所帶來的弊端。

例如，江蘇省如皋市最近采取了一個新舉措——干部“述法”，類似于干部述職，其主要內容就是行政官員匯報有沒有發生行政訴訟和行政復議案件，有多少案件敗訴，有多少行政決定被撤銷。

最高法院行政庭庭長趙大光對此表示擔憂。他認為，這種不合理的行政追責制度，帶來的負面影響要遠遠大于正面的影響。過分強調行政機關的勝訴率，只能使行政機關為了考核不受影響，通過給當事人或者法院施加壓力，千方百計地尋求勝訴。■

中國行政訴訟大事記

1982年 第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《民事訴訟法》(試行)，規定法院審理行政案件適用該法，行政審判開始有法可依。

1986年 湖南汨羅法院成立第一個基層法院行政審判庭;湖北武漢中院成立第一個中級法院行政審判庭。全國人大法工委將研究行政訴訟法列入1986年工作計劃。

1987年 浙江溫州市蒼南縣農民包鄭照起訴縣政府，被媒體稱為“中國民告官第一人”。盡管這并不是中國第一起行政訴訟案件，但通過此案，廣泛宣傳了“民告官”制度。

1989年 第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國行政訴訟法》，這部法律于1990年10月1日起施行。

1994年 第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國國家賠償法》，該法于1995年1月1日起施行。

1996年 第八屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國行政處罰法》，該法于1996年10月1日起施行。

1998年 中共十五大報告將“依法治國”作為治國基本方略。

1999年 第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過《中華人民共和國行政復議法》，該法于1999年10月1日起施行。

國務院頒布《關于全面推行依法行政的決定》。

2001年 喬占祥訴鐵道部，完善了中國價格聽證制度，推動了《價格法》的貫徹落實。

2003年 第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》，該法于2004年7月1日起施行。

2004年 國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，這個文件被稱為中國行政法典的雛形，確立了中國建設法治政府的目標。

2007年 國務院第165次常務會議通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，該法規于2008年5月1日起施行。

當年，全國法院受理行政訴訟案件首次突破了10萬件。

2008年 最高人民法院發布《關于行政案件管轄若干問題的規定》和《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》，以減輕行政權力在行政訴訟中對法院的干預。