國際電子政務績效評估的特點及對我國的啟示

〔摘 要〕本文首先分析了目前國際電子政務績效評估的特點，深入探討我國電子政務績效評估研究存在的問題，通過與國際研究趨勢對比，結合我國實際，從而提出關于我國電子政務績效評估的3點建議與思考。

〔關鍵詞〕電子政務；績效評估；特點

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821(2009)02-0045-04

The Characteristics of International E-government

Performance Evaluation and Suggestions for ChinaYang Daoling1 Yu Shiyang2

(1.Informatization Institute，State Information Center，Beijing 100045，China；

2.School of Government，Peking University，BeiJing 100871，China)

〔Abstract〕The article firstly discussed the characteristics of international e-government performance evaluation，and then deeply probed into the problems on China，and finally according to Chinese situation，put forward three suggests on Chinas e-government performance evaluation.

〔Key words〕e-government；performance evaluation；characteristics

自1999年“政府上網年”至今，我國電子政務建設已經進行了9年。隨著電子政務建設投入的不斷增加，電子政務績效問題也越來越引起人們廣泛關注，而電子政務績效評估就成為衡量電子政務建設成效的最直接手段。當前無論是學術界還是各級政府以及相關業界，都開始研究和制定電子政務績效評估方案。但就目前總體情況來看，績效評估對電子政務建設所起的作用尚不明顯。有鑒于此，本文在總結梳理目前國際電子政務績效評估特點的基礎上，深入分析我國電子政務績效評估存在的問題，從而提出我國電子政務績效評估的幾點建議與思考。

1 當前國際電子政務績效評估的特點

1.1 從發展態勢看，電子政務績效評估實踐廣泛開展，其發展總體上處于起步階段推進電子政務績效評估是大勢所趨，是提高政務投入效益的重要手段。但是從績效評估工作本身的發展水平看，即使是在那些電子政務發展比較早、發展水平較高的國家和地區，電子政務績效評估工作也是在本世紀初開始的，電子政務績效評估的理念和指標體系等都隨著電子政務的發展而有所變化、完善，并沒有形成一個“一統數年”的電子政務績效評估體系。參見表1。

通過分析可以發現，國外電子政務績效評估的進展主要受制于兩個方面的因素。一是政府改革推進的力度和方式。電子政務績效評估是政府績效評估的有機組成部分，而政府績效評估通常是各國推進政府改革的重要手段，因而電子政務績效評估推進的速度、方式從根本上取決于政府改革的需求拉動。二是信息技術對政治、經濟和社會發展的貢獻度的衡量。如何衡量信息技術的貢獻度必須要有重要突破，在經濟發展領域有著名的“索洛悖論”，在政治生活領域面臨著難于界定和評價IT對公共價值的貢獻等問題[1]。

1.2 從評估主體上看，電子政務績效評估關注重點各有不同，內評估與外評估相結合是基本發展趨勢如果以評估主體來劃分，電子政務績效評估可以分為內評估和外評估兩種模式。前者是指由政府自身開展的評估，后者是政府以外的第三方組織、咨詢機構以及學術機構開展的評估。

目前開展電子政務績效外評估的主要是咨詢公司和高校研究機構兩類，埃森哲、TNS、Gartner等知名咨詢公司都開展過類似的評估和研究，美國布朗大學、紐約州立大學CTG、世界市場研究中心(WMRC)等高校和研究機構也先后開展過電子政務評估的研究與實踐。從評價的投入、產出和效果這3個環節看，外評估主要是針對產出進行評價，這主要是由于非政府研究和咨詢機構無法獲得準確有效的投入數據，也不可能對電子政務項目進行全程、全方面跟蹤造成的，因此外評估往往從較容易獲取數據的政府網站入手，對各個國家進行綜合排名。以聯合國、埃森哲、布朗大學為代表，這些第三方機構所做的評估大部分立足于對政府網站的調查，主要是考察政府通過網站向公眾或企業提供政府信息和服務的情況。

與側重政府網站分析、橫向排名比較的政府外評估體系相比，政府內評估體系相對更為復雜，也更為全面。這種評估通常以各個部門的年度電子政務或具體項目為評估對象，由電子政務負責機構向績效評估部門或是上級領導直接負責。它主要立足于電子政務實踐的改進和經驗的共享。目前美國、加拿大政府開展的電子政務績效評估以內評估為主，輔之以外評估，這樣既能夠保證評估的完整、全面和權威性，又能夠動員社會力量，增強評估的開放性。

1.3 從發展方向上看，強調公共價值和服務導向將成為主導趨勢從電子政務績效評估開展較早和電子政務發展水平較高的美國、加拿大的經驗看，電子政務績效評估總體上朝強調公共價值和服務效果方向發展。

1.3.1 強調對電子政務“公共價值”的評估

例如，美國紐約州立大學阿爾巴尼分校政府技術研究中心(CTG)提出了電子政務績效評估的“公共價值框架”，著重強調以公眾的觀點而不是政府的觀點作為評估的基礎[2]。

1.3.2 研究更加強調效果和服務導向

加拿大政府認為需要從更寬泛的角度來衡量電子政務實用應用效果，提出了包括“產出”、“結果”和“影響”3個一級和11個二級指標的“以結果為基礎”的評估體系[3]。美國政府最近也將評估重點從“過程”和“產出”轉向“結果”和“收效”，并將其電子政務原6大領域的評價指標體系改為3大指標，更加突出實際使用效果和用戶滿意度[4]。IBM政府事務研究中心的研究報告《評估電子政務績效》認為[5]，目前有兩種研究趨勢值得關注：一是把電子政務績效評估平行分成3個部分，即投入、產出和結果；二是認為服務導向型的評估是今后電子政務績效評估的發展方向。

2 我國電子政務績效評估存在的問題

總的看，隨著我國的電子政務建設的蓬勃發展，電子政務績效評估工作也逐步展開，并取得了一定的成果，為推進我國電子政務發展，促進電子政務績效提高發揮了一定作用。但是，由于我國電子政務建設起步較晚，電子政務績效評估的發展還處于初級階段，無論在理論還是在實踐上都還很不成熟，主要存在如下問題。

2.1 重政府網站評估，缺乏對電子政務績效的全面研究目前國內的電子政務績效評估研究多是針對政府網站展開的。選擇網站作為評估對象主要是基于3個因素。一是主體性，政府網站是電子政務服務的主要載體，是基本的政務工具，政府網站質量好壞能在一定程度上反映電子政務綜合水平；二是公開性，目前，尤其是在國內，只有政府網站是公開且相對客觀的，比較容易得到相關數據。但關于政府內網的狀況、功能設計以及辦公自動化程度等，很難通過外部指標得到明顯反映；三是可測性，作為客觀的實體，政府網站本身有可測量的標準，也給評價工作帶來了便利。以政府網站作為電子政務評價的主要對象，是基于現實的選擇，這種評估方式對于提高我國政府網站普及水平、促進政務信息公開、提升服務能力和決策水平都起到了促進作用，成績應當肯定，但是該評估方法本身也存在重要缺陷。隨著電子政務的發展和人們認識的深入，這種評估模式已經遠遠不能適應電子政務建設的需要。一方面，政府網站只是電子政務的一部分，網站績效不能代表電子政務的整體績效；另一方面，當前對政府網站的評估主要是針對“產出”的評估，而不能對投入效率和應用效果進行評估，從而使得評估結果的可信度大打折扣。

2.2 評估體系不能反映電子政務建設的實際

要科學客觀地評估電子政務績效，就需要建立一套科學合理、公平公正、行之有效的評估體系。從國際趨勢來看，電子政務績效評估已從原來的只重視技術或基礎設施的評估轉為對產出、結果與影響的全面關注。但國內評估體系建設方面仍存在許多不成熟之處，引發了一系列問題出現。

(1)從評估指標來看，目前國內很多指標更多是在測試“有”和“無”，即在各類功能設置上的“有”或“無”，在“上網”與“沒有上網”之間的“是”或“否”。這樣一套“0-1”兩分法的簡單指標體系，具有粗放式建設與單純追求發展規模與發展速度的導向，對于電子政務建設初期是可行的。但隨著電子政務向更高階段發展，舊的指標不僅已經無法準確反映當前發展階段的電子政務個體之間的差異性，更重要的是，無法導向電子政務最終要達到的目的與效果。

(2)從評估方法來看，采用定性與定量分析相結合的評估方法，但在做定量分析時，僅采用簡單的算術求和的方法，主成分分析法、層次分析法、數據包絡分析法等科學評估方法的運用不夠，從而導致評估誤差的增加。

(3)從評估程序來看，缺乏一套嚴格、規范的績效評估程序。對評估程序進行制度化、規范化，不僅是評估工作順利開展的前提，也是評估結果公正可靠的保障。

(4)從評估結果來看，缺乏對電子政務“效果”的關注。目前國內對電子政務“公共價值”的研究比較薄弱，還不能給出一個評價電子政務“綜合效益”的理論體系。當前，在服務型政府理念的指導下，電子政務建設的“政務”服務功能更加凸顯，“公共服務”成為政府改革關注的重點，因此電子政務績效評估研究更要注重公共服務的效果，這是目前評估研究所忽視的問題。因此，亟需對電子政務績效的本質重新認識，建立一套評估電子政務綜合效益的理論模型。

2.3 缺乏對評估管理機制的研究

績效評估的本質是一個實現組織戰略目標的管理過程，重在通過評估過程，激勵、引導組織創新。我國目前的電子政務績效評估還處于散兵游勇的自發狀態，遠未形成一套完整而有效的管理機制，績效評估制度建設要明顯落后于電子政務的發展，缺乏相應的法規、制度作保障，必然造成評估過程的混亂。在部分地區，電子政務相關評估被列為信息化主管單位的一項常規工作，但是絕大多數并沒有上升到制度層面，甚至被有關單位利用來創造政績和“抓權”的手段。相關研究仍然主要集中在指標體系構建和指標選取上，而沒有把電子政務績效評估看成一個電子政務發展全過程的戰略管理工具，大多數評估研究和相關實踐多數圍繞政府網站進行功能性的評估，評價的結果就是網站排名，造成為評估而評估，結果流于形式。不僅評估過程缺乏政府部門以及公眾的直接參與，而且評估結果也不能真正起到激勵引導電子政務發展的目的，不利于電子政務發展模式的創新。

3 建議與思考

通過上述分析比較，在借鑒國際經驗和總結當前問題的基礎上，筆者認為當前我國電子政務績效評估研究應重點從如下3個方面著手：

3.1 研究電子政務績效評估的理論支撐

通過國際案例分析，筆者發現，各評估體系都是基于一定的理論基礎和指導思想，有什么樣的電子政務理論基礎和思想認識，就有什么樣的電子政務實踐。作為全球推行電子政務建設的創始者和領先者，美國和加拿大的電子政務績效評估取得的成功很大程度上源于其背后一整套理論體系，比如形成于20世紀70年代的政府信息資源管理理論、政府投資項目費用效益分析理論以及新公共管理理論等。從目前我國電子政務績效評估情況來看，這項工作推進所依賴的理論體系和指標設立過程中所依賴的價值觀念都還沒有形成。因此，筆者認為：在構建電子政務績效評估模型及指標體系之前，應該首先研究電子政務績效的本質，探討支撐電子政務績效評估的相關理論及其導向作用。

3.2 構建科學完整的電子政務績效評估體系

國外電子政務的評估經過了近幾年的發展，盡管不同的評估指標體系側重點有所不同，但其系統性和科學性逐漸體現出來，而且經過了連續幾年的實際檢驗，其評估體系也逐漸走向成熟。從國內外較有影響的各類電子政務績效評估方法中，可發現，各種評估方法的核心指標趨于一致，主要有三類：一是電子政務的基礎及成本投入；二是電子政務的效益，不僅包括對政府組織內部的效益，更強調對社會所產生的公共效益(如經濟效益、社會效益等)；三是公眾對電子政務的滿意度。

隨著我國電子政務發展的重大轉型，以往實際工作中考察與評估電子政務發展水平與發展階段的方法、手段、指標與理論依據也必須發生根本的轉變。當前亟需的是在新的發展階段下，能夠捕捉電子政務新發展階段的特征與規律，能夠體現電子政務服務效果，能夠引導電子政務發展方向與目標的新型理論框架與評估體系。如果我們的評估標準還是沿襲老思路，評估手段還是換湯不換藥地對原有體系的擴充與修補，不僅無法反映當前服務型政府的核心理念、執政為民的戰略重點以及以人為本的服務內容在電子政務上的實現程度，而且還可能因為舊的眼光與老的手段偏離甚至誤導電子政務的發展方向。電子政務績效評估必須緊緊圍繞當前我國電子政務建設內容展開，評估指標在兼顧全面性的條件下，必須突出重點，否則將無法真實體現目前電子政務建設的績效。

3.3 建立電子政務績效評估管理機制

電子政務建設要取得高績效，則必須伴隨有效的績效評估。而要保障績效評估真正對電子政務發揮積極作用，就必須建立一套完善的電子政務績效評估管理機制。評估只是績效管理中的一個環節。電子政務績效評估既是一種管理和監控工具，又是運用該工具進行核查與監督活動的過程。評估的目的并非單純為了排名，而是作為引導政務信息化建設的一種途徑，通過績效評估，幫助各政府發現問題，并激勵政府部門進行持續地改進，從而更好地發揮電子政務投入效益，引導“電子”與“政務”更好地結合，推動政府職能向服務型轉變。因此，要切實把績效評估作為發展電子政務的戰略管理手段。只有將績效評估納入績效管理體系，將純粹的評估研究上升到管理機制研究的戰略層面，才能對績效進行有效的監控和管理，從而有效提升績效，實現績效管理的目標。

最后，在借鑒經驗、總結教訓的同時，筆者深刻地認識到：學習借鑒國際的先進經驗非常重要，電子政務績效評估的基礎理論研究也應當走國際合作的道路。但是，電子政務績效評估需要與各國的實際情況相結合。因此要認真分析我國電子政務績效評估目前存在問題與不足，加強電子政務績效評估理論研究，深化認識，建立科學的電子政務績效觀，形成科學的績效評估體系，完善績效評估體制，只有這樣，才能及時發現并有針對性地解決電子政務建設與運作過程中出現的問題，才能正確評價和肯定電子政務建設所取得績效。

參考文獻

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