世界銀行在華教育貸款項目述評

[摘 要] 中國自1981年恢復在世界銀行(以下簡稱“世行”)的合法席位以后，與世行總部達成了教育貸款協定，自此開始了利用世行貸款發展教育的歷程。世行教育貸款項目主要有地方大學項目、中學在職教師培訓項目、教材建設項目、“貧一”至“貧五”基礎教育項目、職業技術教育項目、師范教育發展項目等。文章主要從世行在中國教育貸款的政策性變化和中國教育貸款項目面臨的形勢展開分析，探索中國教育貸款項目的發展。

[關鍵詞] 世界銀行 教育貸款項目 中國教育

中國在1981年恢復世行席位后實施的第一個貸款項目為大學發展項目，這也是中國教育系統利用的第一個外資項目。十年動亂，剛結束不久，中國教育事業遭到嚴重破壞，各級各類學校都急需恢復重建。在這個時刻，世行和中國政府決定把第一筆貸款投向教育領域，這足以表明雙方擁有共同的遠見和魄力。世行大學發展項目的順利實施和它所產生的積極影響和極高效益，充分展示了當時中國利用世行貸款支持中國教育發展的必要性和可行性。但是，從1999年7月1日開始，世行以我國人均國民生產總值超過800美元為由，停止向中國施放無息貸款。改革開放30年來，隨著我國政治、經濟和金融形勢的不斷發展和變化，中國教育利用世行貸款從貸款規模、投向到管理模式等方面都發生了一系列變化。特別是近幾年，由于國內貸款利率下調、國家財政體制改革、國家教育體制的改革等原因，教育利用世行貸款逐步走入低潮。面對國內教育投資依然相對匱乏、教育發展對外資仍有需求的局面，如何創新機制，繼續充分有效地利用世行等國際金融機構貸款，是一個亟待研究的重要課題。

一、世行對中國教育貸款的特點

1981年開始執行的第一個世行貸款項目——大學發展項目揭開了中國教育利用世行貸款的序幕。到2008年底，世行共向中國提供了20個教育貸款項目，協議金額達20.3億美元。這些項目遍及除臺灣、西藏以外的所有省市，涉及基礎教育、師范教育、職業教育、高等教育、廣播電視教育和教材建設等多個領域。30年來，伴隨著社會經濟的發展，我國教育領域利用世行貸款大體上經歷了起步階段—調整與鞏固階段—穩步發展階段。期間，貸款的規模、投向和布局、貸款條件等都發生了很大的變化(見圖1、圖2和圖3)。

1. 投資規模變化

1980~1989年是中國利用世行貸款的起步階段，一般年簽約項目1個，年貸款額在1億美元左右。這一階段貸款項目少、投資規模小的主要原因是利用世行貸款需要有一個相當長的準備階段，而1985年之前準備工作成熟的項目不多。另外，此時也處于改革開放初期，中國教育部門和地方政府對利用世行貸款的認識和認知度都非常有限。

1989~1992年是調整與鞏固階段。國際政治經濟格局發生重大變化，蘇聯解體和東歐劇變，西方一些國家以“人權”為借口干撓世行對我國提供貸款。如1990財年世行對華年教育貸款一度跌至0.5億美元，是歷年來世行對華投入的教育貸款最低值。但是，在中國和世行的積極努力下，雙方迅速恢復了良好的合作關系。1992財年世行對華教育貸款增至1.3億美元，大大超過了第一階段末的貸款水平。

1993年至今為穩步發展階段。從1993財年開始，中國利用世行貸款進入了穩步發展時期，以加強教育基礎設施建設和貧困地區基礎教育為重點的項目等全面鋪開。此間年均簽約項目1~2個，年均貸款額1.1億美元。

2. 條件的變化

截至2000年，世行對中國教育貸款總額達到16.97億美元，其中軟貸款15.12億美元，占教育貸款總額的89.10%;硬貸款1.85億美元，占教育貸款總額的10.90%①。由于教育貸款項目的社會效益遠遠大于經濟效益，世行教育貸款往往以軟貸款為主。隨著中國經濟的發展，綜合國力顯著增強，人均國民收入水平迅速提高。1999年，中國人均GDP超過世行界定的使用軟貸款的標準(人均GDP765美元)。從2000年起，世行不再向中國提供軟貸款，而全部為硬貸款，貸款利率是倫敦同業銀行拆借浮動利率加上0.6%~1.0%的利差，貸款的期限為15~20年，包括5年寬限期。另外，自2000年起，世行對所有貸款項目開始收取相當于貸款總額1%的前征費。這些都使世行貸款條件越來越硬化。

3. 投向教育結構的變化

30年來，隨著國家教育建設重點的變化和教育投資政策的調整，世行在中國的教育貸款項目在區域和結構類別分布方面也發生了一些變化。就教育行業內部來說，自1980年中國政府恢復在世行的合法席位后至今，世行共支持了中國20多個教育項目。1980年到1989年之間，我國共與世行簽訂了6個教育貸款協定，總額達6.3億美元，其中有4個屬于高等教育，2個屬于基礎教育，分別占總貸款金額的83%和17%②。因此，20世紀80年代世行項目主要集中在高等教育方面，基礎教育項目只是剛剛起步。

進入20世紀90 年代以來，中國政府確定了至本世紀末基本實現普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的教育發展目標，同時制定了促進貧困地區基礎教育發展的政策。在此形勢下，世行貸款重點也開始轉向農村貧困地區的基礎教育項目，如“第一個貧困地區基礎教育發展”項目( 簡稱“貧一”項目) 、“貧二”、“貧三”、“貧四”、“貧五”項目、貧困省教育發展項目、西部地區基礎教育發展項目等，項目覆蓋了西部的12個省( 區) 。

4. 教育貸款區域布局發生變化

就區域布局而言，1980年到1989年之間，中國共與世行簽訂了6個教育貸款協定，總額達6.3億美元，其中中東部和西部，分別占總貸款金額的87.5%和12.5%;1990年至今，中國共與世行簽訂了14個教育貸款協定，總額達14.0億美元，其中中東部和西部，分別占總貸款金額的37.1%和62.9%，早期項目投入到中東部教育省較多。隨著中國西部大開發政策，項目投入開始側重于西部。

二、關于世行教育貸款項目對中國教育發展的評價

迄今為止，中國從世行得到的教育貸款項目共20個，貸款金額達20.3億美元，受益領域遍及基礎教育、師范教育、職業技術教育、廣播電視教育、高等教育和教材建設等;受益高校463所、中等職業學校156所、中等師范學校124所、中小學10萬余所，教材印刷廠57家。世行貸款主要用于購買設備、培訓人員、聘請專家以及校舍基本建設等。中國政府對所實施的項目給予了高度評價。前國務院副總理李嵐清評價:“世行和外國政府優惠貸款，對中國的教育事業和人才培養、基礎設施建設、企業技術改造等，都發揮了積極的作用。”①

1. “種子”作用——改善中國教育總投入的不足

改革開放以來，中國確立并堅持了以經濟建設為中心的發展道路。但是改革開放之初，當時的中國可以說是百廢待興、百業待舉，急需大量的經濟建設資金。單靠自身的資金積累非常有限，而且教育、基礎設施等領域是私人資金沒有能力或不愿意介入的。世行的資金主要就投入在這些部門和領域，例如大學項目、貧困及少數民族基礎教育項目等。據統計，截至2004 年1月1日，我國在世行各類項目的貸款中，教育項目貸款金額達17.3億美元，世行援助貸款對于彌補中國教育發展資金缺口，特別是貧困地區的基礎教育事業發展起到了重要作用。

2. “催化作用”——加快了中國義務教育的普及與均衡發展，加強了中國教育制度和教育規劃的建設

地區間經濟與社會發展的不平衡是中國國情的一個極其重要的特征。改革開放30年來，中國各地區的教育事業都發生了巨大的變化。無論東部、中部還是西部地區，各級各類教育都比改革開放前有了長足的進步，取得了舉世矚目的成就。但是，我們也必須看到，在各地區教育事業持續快速發展的過程中，存在著地區間發展不平衡的問題，中國西部地區由于經濟水平低下、自然條件惡劣、宗教文化影響等方面的原因，基礎教育普及和發展程度低于全國平均水平，短期內很難高質量地普及基礎教育。通過利用世行教育貸款，中國西部地區的基礎教育緩和了當地經濟狀況對其發展的困擾，取得了顯著的變化，加速了西部基礎教育事業的進程，使部分西部地區在2000年實現了普及六年義務教育，部分地區實現了普及九年義務教育。反映在具體指標上，如“貧困教育發展項目”中，以廣西為例，12個項目縣的適齡兒童入學率達到98.27%，比項目實施前提高5.19%。其中巴馬縣提高20.7%，女童入學率達到96.28%;三江縣提高23.04%，輟學率大幅度下降，由項目實施前的8%降到1.36%。項目縣接受學前教育的比例由18.6%提高到33.8%，12個項目縣中已有3個縣實現基本普及九年義務教育，其余9個縣全部實現基本普及六年義務教育，所有項目縣完全實現項目總目標②。

在中國，西部貧困地區女童在教育機會、專業選擇、學業成績、教材等方面與男童存在性別差異，基礎教育方面尤其明顯，很多地區影響九年義務教育普及率的關鍵就是女童。據統計，1993年我國超過90%的地區普及了初等教育，但在未入學的260萬兒童中，女童占66.4%，絕大多數集中在貧困地區尤其是西部貧困地區和少數民族地區。世行教育貸款項目絕大多數用來普及我國西部貧困地區的義務教育，提高了兒童入學率和鞏固率，降低了輟學率，特別是提高了女童的入學率，促進了西部女童教育的發展。

與此同時，世行項目也加強了中國教育制度和教育規劃的建設。以世行教育貸款“貧二”項目和高等教育發展項目為例，開展了上百個教育改革課題研究，項目學校的校長和教師都有機會參加到課題研究中去。這大大提高了校長辦學和教師教學的積極性與水平。由于大部分課題都能與本校實際情況相結合，因而具有實際應用價值。世行教育貸款對教育的體制改革起到了巨大的作用。這在我國的職業教育體制改革上尤為明顯。我國職業教育在體制上存在的主要問題是辦學主體單一、政府包攬過多、管理層次較多及職業教育體系不完備等。世行項目就職業學校的辦學規模、生師比、設備設施利用率、如何做到優勢互補資源共享、充分發揮項目院校的輻射功能等方面提出一系列考核指標。所以，在項目執行期間，不少項目學校對原來的辦學模式進行了較大的改革，短短幾年內，就在學校內部形成了多層次、多形式、多方位的辦學格局。一些學校主管部門還在本地區、本行業內實行并校的辦法，調整和優化教育資源的配置，以集中有限的人力、物力、財力辦好骨干示范學校。更多學校則根據經濟社會發展的需要和市場需求，對學校的運行機制和專業設置進行革新改造，提高了學校的活力和辦學效益。

3. “示范作用”——提升了中國人力資源的水平

在世行項目中，大多數項目都列有關于中小學校長和教師培訓內容。其效益主要表現為:第一，舉辦國家級、省市區級、縣級培訓，約150萬名校長和教師受益，其中專業教師約20萬人，并且初步形成了多級校長教師培訓網絡和培訓基地;第二，在中國西部地區重點培訓中小學校里的民辦教師，為改變民辦教師身份，提高他們的學歷水平和業務水平，起到了重大作用;第三，在中國西部地區培訓中小學校長和教師工作中，建立起了一套培訓質量檢測指標體系，為提高培訓質量起到保證作用，也為中國在培訓中小學校長、教師及保證培訓質量方面，提供了十分重要的參考依據和寶貴經驗。世行官員曾做出這樣的評價，中國是世行借貸國中項目執行結果最好的國家，而中國的教育項目又是中國世行貸款項目中執行質量最高的，尤其是教育項目培訓為項目的順利執行起到了基礎性作用。在利用世行貸款的工作實踐中，各級教育管理部門的工作人員認真學習國際上項目管理的先進經驗，在優化教育資源配置，提高資金使用效益方面取得了長足的進步。目前，中國各級教育部門已建立起具有中國特色的外資貸款管理體系，鍛煉出一支自上而下、素質較高的項目管理隊伍。

三、思考與建議

1. 中國應充分重視世行對華教育貸款項目

近年來，中國在引資工作中的基本思想是堅持全方位、多層次、寬領域的對外開放方針，充分利用國內外的資源，促進中國教育持續快速發展。根據世行對華教育貸款的調整，中國應相應地做好各方面的工作，加強與世界銀行的聯系，有效利用世行的貸款資金，樹立中國與世行合作的良好形象，為我國盡量爭取世行較多的優惠貸款，加快我國中西部地區的教育發展。實施世行貸款教育發展項目不僅為我國教育發展提供了資金支持，而且將帶來項目受益地區人們觀念的變化和更新，縮小與發達地區的差距。因此，采取積極的措施繼續與世行在教育領域開展合作是必要的。

2. 中國應加大教育資金投入，解決世行教育貸款項目配套資金問題

教育財政轉移支付是解決教育發展區域失衡問題的有效手段。世行資金的使用，就是由中央政府利用國際組織的援助性貸款向貧困地區進行轉移支付的一種形式。對于我國來說，現在世行對我們的教育貸款主要集中在西部基礎教育方面。為了使每一個貸款項目效益最大化，我們自己可以加強對西部教育的投入，充分調動東部發達地區對西部的幫扶，為申請世行教育貸款做好前期準備，做到與世行的貸款相結合。

3. 增強還貸意識，依法落實還款責任

國外貸款屬于外債，不可能豁免，必須償還。項目主管部門單位要堅決糾正“只借不還”、“重貸輕還”的思想意識。要按照貸款協議和轉貸協議的要求，明確還款責任，制定還款計劃，落實還款資金來源。只有明確了還款責任，并按時還本付息，才能實現外資項目的可持續發展。

4. 提高管理水平

對世行教育貸款的管理水平的高低，決定著世行教育貸款使用的效率和效能，不僅直接影響我國利用外資的聲譽，而且對我國與世行的關系、獲得世行的教育貸款的可能性等多方面產生巨大的影響。提高項目的管理水平應注意以下幾點:加強世行教育貸款項目前期的準備工作，從項目目標的制定、項目的理念、項目的內容、項目的實施策略等各方面都要盡量與中國的教育改革過程相融合;建立健全教育貸款管理制度;建立多方有效分工合作的項目管理系統;建立一支高水平的管理隊伍。

5. 應注重世行在華的教育貸款項目的后續管理

很多項目在實施時基本達到了預期的效果，但有的項目周期短，如果項目地區的經濟條件、教育經費和辦學條件等還沒有進入良性循環的軌道，也就是說必要的資源投入機制沒有形成，那么一旦項目結束，項目周期內取得的成效很有可能會得而復失。為了促進西部教育可持續發展，縮小與東部發達地區的差距，各地區政府要把握與教育發達國家交流的契機，深入考慮和積極建立加強西部教育領域投資的機制。除此之外，世行教育貸款項目與其他國際合作項目一樣，都有一定的周期。周期的完結不能視作教育活動的完結，應成立“項目后督導機構”，專門在項目結束后對項目的后續工作進行督導，做到即便項目結束了，各項工作還要繼續，如加強項目的總結和宣傳，擴大項目的參與性等，目的是要形成一個良好的循環機制。另外，在項目周期結束后，要充分發揮原有項目學校的示范作用，有效監督和利用示范學校，讓這些學校為今后的中國教育作出更大的貢獻。

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[11] 王根順，崔艷麗.淺析世界銀行教育貸款對我國西部基礎教育的作用[J].中國農業教育，2008(1).

(作者單位:華東師范大學教育學系)

責任編輯 熊建輝

注:

① 中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒2000 年[M].北京:人民教育出版社，2000.

② 中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒1993 年[M].北京:人民教育出版社，1993.

① 李嵐清.李嵐清教育訪談錄[M].北京:人民教育出版社，2003.

② 中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒2000 年[M].北京:人民教育出版社，2000.