聯合國教科文組織專家視野中的教育戰略規劃

最近，我團赴聯合國教科文組織國際教育規劃研究所（International Institute for Educational Planning，IIEP）進行了調研，并根據對方最近一次規劃專家會議的內容，就教育規劃制定過程中需考慮的一些因素進行了歸納，以為我國教育規劃的制定提供參考。

一、制訂教育戰略規劃是達成社會共識的過程

1. 規劃制訂過程應成為政策對話過程

規劃是一種政治行為和技術活動。經驗證明，規劃者和實施者之間對政策目標的理解往往有較大差距。當規劃者與實施者對規劃目標理解存在差距時，必然會極大影響整體規劃目標的實現。所以，制定規劃一定要走自下而上和自上而下相結合的路線。

2. 教育規劃人員要參與政策制訂

對決策者來說，規劃者用數據說話可以避免想當然，至少能夠制止部分不切實際的雄心。規劃人員要對社會發展對教育的需求和教育體系整體能力做出科學的分析。

3. 教育規劃制訂過程要謹防三點

一是防止規劃系統的官僚化，要防止中央部門獨攬規劃，不切實際地向地方發指令；二是防止做出不公平、不公正的決定，不要只重視某些地區，而忽視了其他地區；三是防止權力落入既得利益集團手中。

4. 制訂戰略規劃是一個達成社會共識的過程

教育規劃管理者不僅應具備必要的技術能力，而且還要有制定政策和溝通的技能，說服國家財政部門、地方政府、合作伙伴和社會團體，以形成更大的共識。

二、戰略規劃制訂過程中需考慮的主要因素

根據教科文組織專家的定義，戰略規劃與長期規劃的區別在于，長期規劃制定和實施的外部環境是平穩的，而戰略規劃則要能夠應對動蕩和變化的外部環境。教育戰略規劃的目標必須是通過革除教育體制機制中存在的弊端，更有效地使用現有的資源，成為個人和社會發展的有效動力。戰略規劃的重點不是以擴展教育規模本身為目的，而是把重點放在教育改革和教育適應社會變革方面。除傳統因素外，國家級戰略規劃還應考慮以下因素。

1. 全球化問題

全球化對各國教育體制機制將產生重大影響。教育制度要能夠應對學歷文憑國際化和勞動力全球流動的趨勢。可持續發展和創新能力已經成為國家競爭力的決定性因素。規劃者要考慮知識、信息和通訊革命給國家勞動力市場帶來的質的變化。規劃者必須考慮教育改革與社會發展的關聯，同時還必須關注全球化帶來的負面影響，思考教育如何為消除貧困、促進可持續發展服務。

2. 地緣政治問題

當前的世界局勢迫使教育規劃者思考包括地緣政治在內的問題。IIEP專家舉例說明，短長期流動人口、土地、水和石油等因素都有可能對所需教育的實質產生影響。從更寬泛的地緣政治演變看，包括中國在內的一些國家從計劃經濟轉為市場經濟，中國在世界的影響力顯而易見，新的戰略平衡將決定2027年的世界前景肯定與2008年不同。地緣政治的演變將決定世界聽到誰的聲音，追隨誰的議程。各國可能對中國語言和文化更加關注，中國對不發達國家的援助可能會對后者技術和金融結構產生影響。

3. 要對勞動力市場進行預測

歐美學者研究表明，當今高科技就業崗位因起點低而增長最快，但是對未來10~20年就業前景預測表明，大部分高校畢業生在高科技崗位就業的可能性很小，而掌握科技信息化技能的職員、秘書、零售人員和卡車司機等崗位，將成為從業人數最多的職業。

4. 教育規劃的核心問題

學校有其漫長的培養人的過程，不能在短期內滿足勞動力市場的人才需求。這里涉及教育規劃的核心問題，即培養有學習能力的人。規劃要有利于提高人的創新能力。促進學生學會學習，最根本的是促進教學模式的改革。

5. 要考慮網絡和計算機對教育的影響

學生過分使用計算機，大量的學生論文從網絡上下載編撰而成，省略了思考過程。規劃者必須考慮制定對教與學新特點評估的新方法。跨境遠程輔導的手段，更要求教育規劃官員以創新的方式，對出現的新問題進行監測和評估，以制定新的管理辦法。

6. 教育質量問題

從全球看，教育規模的擴大并沒有帶來質量的提高，而且教育界出現多種腐敗現象。由于部分教育質量低下，或由于激烈的社會競爭，一些教師故意不完成教學大綱的要求，而在課后收取學生補課費，這也應引起規劃制定者的關注。

7. 教育公平問題

許多國家的教育規劃都要面對教育發展中不斷擴大的不均衡問題，特別是區域不均衡問題。解決學校基礎設施配備不平等問題只是降低教育發展不平衡的最實質和一個必要的環節。教育不公平問題需要擴大教育的規模來應對，但是也要求改變現行教育擴張的模式。就規劃技術而言，微觀具體的區域內學校合理布局規劃更容易動員群眾，提高弱勢群體對教育的需求。

8. 建立和強化教育經費使用效率的分析能力

國家級的教育規劃者往往要面臨三種挑戰。一是了解教育整體經費情況。據IIEP研究，在不少國家，國家對教育的投入只占整個教育經費的50%~60％，而面對教育經費來源的多樣化，規劃者的規劃范圍要涉及各級各類教育，核算各級各類教育成本。需要加強經費使用的問責制，建立一個完整的經費信息體系。二是加強對未來的預估，首先是人口推算。規劃者要對班級規模、教學條件和設備增加、師資情況和軟硬件配備進行預估。三是測評績效。成果指標體系的使用經常催生經費制度的改革。把成果體系和經費使用效率掛鉤已經不僅限于發達國家，在發展中國家也已開始實行。指標體系要包括成果（Rusults）、影響力（Impact）和效率（Efficiency）指標。

三、戰略規劃編制方法

制定戰略規劃有多種方法和模式。但一般來講，戰略規劃是由四個階段構成的，即對整個教育體制進行分析、制訂政策、制訂行動計劃、監測與評估，然后開始一個新的周期。

1. 對整個教育體系進行分析

這種分析一般要涉及：宏觀經濟框架和社會人口因素；制約受教育機會均等的因素；教育公正問題；教育質量和課程設置適應社會需要問題；教育費用和經費來源；系統機構管理諸方面因素；外部因素。規劃者應收集與教育體制機制相關的數據，認真分析研究教育系統的功能是否能夠滿足人民的需要和應對國家經濟發展的需求；要研究教育系統所面臨的大環境和推動力。通過對教育體制機制的分析，規劃者要能夠發現有利于或不利于教育發展的因素，體制機制存在的優勢、劣勢、教訓和機會。

2. 制訂政策

教育政策是政府對國家教育未來的公開承諾。政策實際上是整個教育系統執行的定量或定性目標。這些目標的實現要設定時間表。特別要制定一些量化的目標，如入學率、接收率、流動率、師生比、督導率、面積使用標準和國家預算中教育經費份額等。以下政策目標范圍供規劃者參考：①教育參與度(入學率等)；②教育公正，減少性別、地區、城鄉和社會不公平；③各級各類教育的質量和課程適用性；④私營部門和社會團體在教育運作中的地位；⑤各級各類學校學生的流向管理；⑥教育管理、規劃，包括非集中化與集中化的平衡；⑦教育合作伙伴之間的溝通程度；⑧教育經費經常性支出與費用控制；⑨非集中化、私營部門和合作伙伴關系相關的教育融資政策和戰略。

3. 制訂行動計劃

國家的政策要通過設立目標，確定優先行動步驟來進行實施。行動計劃是實施政策可操作的文件。行動計劃要進一步細化各種政策目標，要有完成任務的時間表，說明必要的經費，規定各部門之間的行政職責，編制與規劃配套的預算。行動計劃制定過程中，各部門之間要進行磋商和溝通。

4. 監測和評估

無論是戰略規劃，還是一個項目，從開始階段就應設置監測和評估環節，這一點十分重要。監測和評估指標要能夠回答學生和社會需求是否得到滿足，現有教育資源使用是否有效率，既定目標能否得以實現，改革影響面有多大及能否持久等問題。

評估的方法大致有三類。第一類主要根據評估者的身份來判斷：由體制內人士評估、本部門自己評估或外部人士評估。第二類則根據評估結果使用方的要求來進行，包括中期評估、終期評估和結束以后對影響力及可持續性進行評估。第三類包括監測、檢查和全面評估。

一般來講，在制訂宏觀政策時，要使用計算機輔助的政策模擬模型。20世紀80年代初期，教科文組織就開始幫助會員國使用計算機模擬模型提供政策分析的高端支持。

四、印度的經驗與教訓

印度的教育規劃與教育規劃成為一門學科的歷史一樣悠久。教科文組織專家認為，印度教育規劃體制歸納起來有以下經驗和教訓。

1. 教育規劃成為一種制度性安排

政府在國家級、聯邦級和地區一級都設立專門從事教育規劃的機構。印度大學的規劃成為向政府申請經費的重要依據文件。印度國立教育規劃與管理大學（National University of Educational Planning and Management，NUEPM）專門負責國家級規劃和全國各級教育規劃的指導。實證決策、使用相關數據和研究成果的方法被貫徹到各級各類規劃過程中。

2. 基礎教育規劃責任下放

印度教育的管理和規劃分國家、邦、地區和分地區四級。國家把基礎教育的規劃下放到地區一級，國家加大對區級教育規劃的資助并在宏觀層面上協調發展過程。高等教育管理和規劃的職責仍隸屬于中央部門。各級各類教育規劃的目標是為了解決現實問題，如中等教育的重點放在改善中等教育的質量和與勞動力市場對口的問題上，以解決中等教育畢業生出現的高失業率與中等技術勞動力短缺的矛盾。

3. 不斷強化整個教育系統的規劃能力

多層次的規劃和規劃的制度化對各級教育官員的規劃和管理能力提出了挑戰。NUEPM為本國官員提供至博士后的學歷教育和各種長短期文憑培訓。NUEPM和IIEP是合作伙伴，也為其他發展中國家教育官員提供教育規劃與管理的培訓。

4. 注重教育規劃領域的國際合作

NUEPM與許多國家開展合作研究。目前與美國斯坦福大學合作研究的題目是《世界上最大的發展中經濟體巴西、俄羅斯、印度和中國的高等教育迅速發展對經濟和社會的潛在影響》。該項目的主要目的是從資金分配效率和社會公正的視角分析大學經費融資的效果。

5. 教育規劃缺少社會參與度，易造成“政策空白”

包括印度在內的發展中國家的規劃制定工作主要還是由政府和各級教育管理機構承擔，公民社會出于多種原因極少參與。雖然機會成本低（相互制約少），但是缺少體制外利益相關者參與的規劃容易產生“政策空白\"，脫離現實，不能滿足地方的需要，導致政策意向與政策落實相脫節。

6. 官僚體制的惰性成為改革的障礙

在印度，技術官僚即便是努力工作、提出教育改革和創新思路，也通常得不到褒獎。由于教育管理和規劃權力的下放，基礎教育改革完全依靠基層的教育官員來把握和推進。由于地方技術官僚失去積極工作的動力，他們的不作為經常成為基礎教育改革的嚴重障礙。

責任編輯 熊建輝