糧食安全格局之變

在公布的《全國新增1000億斤糧食生產能力規(guī)劃（2009-2020年）》中，國務院特別提到“要發(fā)揮比較優(yōu)勢，完善糧食生產區(qū)域布局。增強糧食主產區(qū)產糧大縣商品糧調出能力，提升非主產區(qū)產糧大縣的區(qū)域自給能力”。值得關注的是，中央政府沒有再提“主銷區(qū)”，而是出現(xiàn)了一個新的名詞“非主產區(qū)”。從“主銷區(qū)”到“非主產區(qū)”，概念的更替顯示中央政府的糧食區(qū)域生產政策可能在悄悄改變。

“主銷區(qū)”是從貿易角度確立一個地區(qū)在國家格局中的糧食安全定位——以貿易的方式來解決糧食安全的問題。而“非主產區(qū)”則是從生產的角度重新安排這一地區(qū)的糧食安全。

概念有實質性的變化。這就是原來的“主銷區(qū)”應該“提升產糧大縣的區(qū)域自給能力”。其意義是:原來的“主銷區(qū)”，如廣東、浙江，甚至北京、上海，也要有自己的“產糧大縣”。也就是糧食生產基地，不能完全依靠商品糧來保障糧食安全。“產糧大縣”還必須有助于“提升區(qū)域自給能力”。

所謂的“主產區(qū)”，如黑龍江、吉林、河南、湖南、江西等13個省份，由于有“比較優(yōu)勢”，成為國家商品糧的生產主體，也就是承擔了國家糧食安全的主要責任。但這十三個省市基本上都是經濟欠發(fā)達地區(qū)。而沿海發(fā)達的8個省市，如廣東、浙江、福建等，則由于沒有“比較優(yōu)勢”，成為“主銷區(qū)”，卸下了糧食生產的“包袱”。其商品糧主要由主產區(qū)供給和中央政府調配。

這種糧食安全的格局表面上是“發(fā)揮各自區(qū)域的比較優(yōu)勢”，但其實是不公平的。其原因是由于糧食生產存在嚴重的產業(yè)缺陷，在沒有足夠的轉移支付或補貼的前提下，越是生產糧食的地區(qū)，經濟必然越是貧困。這一道理其實各個地區(qū)都很清楚。有哪個地方依靠賣糧致富的呢？又有哪個地方“招商引資”會招來農民種莊稼呢？據河南省長在一次會議上介紹，河南的十大產糧大縣，就是十大財政最窮縣。而同時在“主銷區(qū)”，如“珠三角”、“長三角”地區(qū)，所謂的“經濟奇跡”正是通過對農業(yè)特別是對糧食生產的“排斥”來實現(xiàn)的。因此，政府“主產區(qū)”、“主銷區(qū)”的劃分，實際上就是讓貧窮地區(qū)發(fā)展糧食生產，承擔國家糧食安全的公共責任;而發(fā)達地區(qū)則“搭便車”。

但嚴重的后果還不僅是由此導致的東部、西部發(fā)展差距的擴大，而是“主產區(qū)”、“主銷區(qū)”這種區(qū)域糧食安全制度的安排，將會影響國家糧食安全。

首先，嘗到“甜頭”的“主銷區(qū)”將會繼續(xù)其原來的“路徑依賴”。他們幾乎不可能復墾已經非農化了的耕地。并且，“搭便車”的“經驗”還會在區(qū)域內不斷蔓延。導致整個“主銷區(qū)”的糧食生產繼續(xù)下滑。1997-2009年期間，廣東糧食產量從1966萬噸下降為1284萬噸，浙江則從1493萬噸下降為728萬噸，上海從230萬噸下降為109萬噸，北京從237萬噸下降為102萬噸。而“主產區(qū)”則會很快認識到發(fā)達地區(qū)經濟快速增長的“經驗”并迅速學習、效仿。結果，在增長的巨大壓力、動力的驅動下，“主產區(qū)”的地方政府、農民也會紛紛放棄糧食生產，圈占耕地來搞“開發(fā)”。這正是目前很多“主產區(qū)”的態(tài)勢和趨勢。

此外，作為國家糧食安全支柱的“主產區(qū)”的糧食生產越來越成問題。水利多年失修，耕地被紛紛圈占。以前沒有補貼，農民也生產糧食，現(xiàn)在有了補貼，農民還要撂荒。也許有人會說，各級政府的補貼可以“激勵”農民生產糧食。但是，“激勵”能有多大呢？不能“激勵”原來的“主銷區(qū)”農民生產糧食，難道就能“激勵”“主產區(qū)”農民老老實實地永遠生產糧食嗎？

所以，糧食安全的公共責任必須要由各個省、市共同承擔。當13個“非主產區(qū)”也承擔一定的糧食生產責任時，增產1000億斤的計劃才有希望實現(xiàn)，國家的糧食安全的風險才能得到真正的緩解。