當前宏觀調控的問題與建議

2008年是我國歷史上極不平常的一年，在國內冰雪、洪澇、地震等自然災害接連不斷，全球金融危機擴大蔓延的背景下，我國宏觀經濟逆轉下行，外需急劇萎縮，出口對經濟增長的貢獻大幅下降，企業效益明顯下滑，中小企業倒閉現象愈演愈烈，資產價格下跌慘重，宏觀經濟面臨著前所未有的壓力。面對嚴峻的經濟運行形勢，宏觀調控發生了戲劇性的變化。宏觀調控目標由年初的“雙防”調整為年中的“一保一控”，到9月的“保增長”、11月的“保增長、擴內需”，再到中央經濟工作會議的“保增長、擴內需、調結構”。宏觀調控政策也相應由“穩健的財政政策、從緊的貨幣政策”，調整為“穩健的財政政策、靈活審慎的貨幣政策”，近期又轉變為“積極的財政政策、適度寬松的貨幣政策”。與此同時，中央政府出臺了4萬億的經濟刺激計劃，各地政府也出臺總計18萬億的刺激經濟計劃。盡管國內外對這些宏觀調控舉措給予了好評，但是，筆者認為，在一個較短的時期內，宏觀調控目標和調控政策變更如此頻繁，而效果又如此有限，反映出宏觀調控存在著缺乏前瞻性、連續性等問題。在全球經濟運行不確定性增大和我國出口拉動型經濟增長模式宣告終結的背景下，如何適應新的環境、如何滿足新的要求，是當前和未來一段時期宏觀調控面臨的巨大挑戰。

當前宏觀調控存在的問題

一是調控理念傳統化。從我國歷次宏觀調控的歷史情況看，宏觀調控理念的基本點就是整治經濟過熱和通貨膨脹，調控部門一旦發現GDP的增速或CPI的上漲速度超過某一“容忍度”，就出臺種種行政禁令以及效果微乎其微的所謂市場化手段，沒有將調控的重心集中在對市場機制形成的刺激上。筆者認為，所謂宏觀調控必須立足于宏觀，要從制約宏觀經濟運行的深層機制著手，不能被幾個宏觀經濟指標的短期表現所左右。近些年來，宏觀調控在熨平經濟波動方面有所成就，但在促進市場經濟制度的健全和完善方面乏善可陳。由此，經濟運行必然會一次次陷入調控——反彈——再調控的怪圈中。如果傳統的宏觀調控理念不轉變，如果市場機制改革繼續裹足不前，宏觀調控必然是無源之水。因此，我們必須把注意力從單純的宏觀調控以及與其相聯系的人、財、物的支配權力上轉移出來，更多地關注制度的改革和市場機制的建設。

二是調控缺乏前瞻性。從2007年至今，宏觀調控政策出臺的密度、深度和廣度是空前未有的，我們在感嘆政府駕馭市場水平的同時，也感受到調控缺乏前瞻性，調控效果具有緩慢性和受眾的麻木性。缺乏前瞻性的一個突出表現就是調控的“超短期化”傾向越來越突出。過去，宏觀調控的著眼點側重于長期，想的是十年以后怎么樣，二十年以后又怎么樣，想的是如何翻兩番。后來，宏觀調控的著眼點逐步演變為中期，主要想的是三年以后怎么樣，五年以后又怎么樣。再后來，宏觀調控主要側重于近期，想的是一年以后怎么樣，兩年以后怎么樣；而現在，調控的著眼點則為當期，想的是下個季度怎么樣，甚至下個月怎么樣。結果，把過多的注意力放在了短期的調控上面，沒有時間抓大事，沒有時間抓長遠問題，有關決策部門總是在忙于“救火”，總是采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的臨時措施，沒有給市場機制和民間資本留出足夠的反應時間和調整空間，從而壓制了市場機制調節作用的發揮。

三是調控手段簡單化。從理論上講，宏觀調控手段可以有經濟手段、法律手段和行政手段等多樣化的手段選擇和組合運用，也有財政、稅收、利率、匯率、信貸規模、行政命令、計劃等調控工具選擇使用。但是，由于宏觀調控的理念和思路過于傳統。所以，宏觀調控手段的選擇空間越來越小，短期的調控政策遭遇到了空前的體制性困境。比如，貨幣政策和加息、降息通常是決策當局慣用的手段和工具。但是，這些手段和工具主要是側重于總量失衡，對于結構性失衡的調控作用不大。現實中，經常可以看到，在經濟過熱的情況下，專家開出的藥方通常是要求央行加息。但是，加息在抑制由地方政府主導的投資反彈方面效果有限。相反，負面效果卻是直接的，導致國內流動性過剩問題惡化。由此，在經濟手段效果有限的情況下，決策部門經常動用行政手段進行調控。包括價格管制、嚴格項目審批、貸款規模控制等行政調控手段經常被反復使用，而且屢試不爽。然而，在宏觀調控忽略其戰略意義——增加市場機制改革的空間的前提下，即使短期效果明顯的行政調控，也經常會陷入“摁下葫蘆浮起瓢”的尷尬境地，其效果通常也會被地方政府的陽奉陰違所抵消。

四是調控時機把握不當。調控時機的把握和選擇，對于調控積極效果的取得具有關鍵意義。就近期宏觀調控的情況來看，調控時機具有明顯的滯后性。調控時機滯后的原因是多方面的：一是調控部門之間在調控政策上難以達成一致，爭吵扯皮，貽誤戰機。二是一些部門對外部經濟影響的認識不深。在經濟全球化的背景下，一些部門忽略了中國經濟與外部經濟的關聯，認為中國經濟不容易受到外部經濟的沖擊，可以做到獨善其身。所以，在世界經濟發生重大變化的情況下，放松警惕，依然固守傳統思路，經濟預警能力較低。比如，在美國次貸危機爆發和危機影響較大的情況下，一些部門依然認為次貸危機是一個獨立事件，對我國的影響有限，繼續實施從緊的貨幣政策，抑制通貨膨脹仍然是宏觀調控的重點。即使到了2008年8月，某些決策權威仍然公開宣稱抑制通貨膨脹是我國宏觀調控的主要任務，在調控政策上繼續堅持從緊的貨幣政策。三是一些調控部門對我國經濟運行的特點把握不準。長期以來，一些部門偏執地認為，無論世界經濟調整不調整，中國經濟將面臨持續長久的通貨膨脹。但是，對通貨膨脹的成因卻認識不到位。從理論上講，通貨膨脹本質上是一種貨幣現象，但是，造成通貨膨脹的原因是多方面的，因此，抑制通貨膨脹可以有不同的政策選擇。一般而言，通貨膨脹的類型主要有需求拉動型、成本推進型、外部輸入型、資產泡沫型。就本輪通貨膨脹而言，其性質是結構性的通貨膨脹。因此，治理通貨膨脹必須致力于結構的調整。但是，由于一些部門認識不清，將之定位于成本推進型通貨膨脹和輸入型通貨膨脹，結果出臺的調控措施難以收到良好的效果。

五是調控的靈活性不足。增強宏觀調控的有效性，一方面要注意保持政策的連續性和穩定性，避免因政策失誤而造成經濟大起大落；另一方面要根據國內外形勢變化和經濟運行出現的新情況，及時完善調控政策措施，適時適度地進行主動預調和微調，有針對性地解決突出矛盾和問題，提升宏觀調控靈活性。筆者認為，這里的“靈活性”不僅是一個時間概念，即及時性，更是一個政策組合概念。宏觀調控的靈活性主要表現在調控政策、調控工具的選擇與組合的協調性和有效性。相對于過去，近些年宏觀調控的靈活性顯著增強。但是，相對于經濟金融運行的要求，相比于西方發達國家的宏觀調控，我們宏觀調控的靈活性是明顯不足的。具體表現為政府相關部門固守本位主義，堅持所謂的政策“獨立性”，只從有利于本部門、本系統管理的角度來制定調控政策，有關政策的出臺缺乏部門之間的協商機制，致使有關調控政策從部門角度看是理性的，但最后導致了整體的非理性。尤其是，調控的靈活性要求宏觀調控政策不能“一刀切”。事實上，歷次調控中的許多調控政策都存在“一刀切”的問題。一些調控政策如信貸政策、產業政策大多都是“一個口徑”，“統一口徑”的政策不分地區差異、經濟差異、區域差異、企業差異等因素，一刀下去，要么相關產業、企業遭受重創，要么政策在各地的執行中走了樣。

六是調控政策的自主性不足。宏觀調控政策的選擇是一項嚴肅性、權威性和獨立性的工作，它建立在調控部門審慎獨立判斷的基礎之上。但是，觀察近期出臺的一些重大調控政策，總是海外機構預測在先，而政府政策出臺在后的“有趣”現象。難道是調控部門的智慧不夠，相關政策只能依賴于海外機構的判斷？還是相關政府部門對自己的智慧沒有把握，而借助通過海外機構試探市場反應？筆者無法定論。但是，這個問題揭示出，政府調控政策的選擇和制定，必須獨立自主，不能為任何人、任何機構所左右。

當前宏觀調控面臨的環境

宏觀調控是對經濟金融運行失衡的修正，調控政策的選擇和實施必須適應經濟和社會環境的變化。而且，宏觀調控本身就是一個動態的漸進過程。在國內經濟市場化水平不斷提升和國際經濟運行不確定性顯著增強的背景下，我國宏觀調控的環境已經發生了巨大變化，對提升宏觀調控能力提出了更高的要求。

一是宏觀調控的目標環境發生了變化。改革開放以前，我國實行的是高度集中的計劃經濟管理體制，宏觀調控注重設置產品產量等具體指標。改革開放以后，經過長期探索，宏觀調控目標體系進一步調整并逐漸完善。1993年明確的宏觀調控目標是：經濟增長、固定資產投資、金融財政、外貿進出口和外匯儲備、商品零售、物價、經濟效益及人口自然增長率。經數次調整，1997年宏觀調控目標確定為：經濟增長率、固定資產投資、價格、財政收支差額、貨幣發行量、外貿進出口總額、人口自然增長率、城鎮登記失業率。黨的十六大以后，宏觀調控目標進一步確定為：促進經濟增長、增加就業、穩定物價、保持國際收支平衡。針對全球金融危機的沖擊，2008年中央經濟工作會議又將宏觀調控目標確定為“保增長、擴內需、調結構”。宏觀調控目標的調整，意味著我國的宏觀調控更具戰略性、宏觀性，調控行為更為市場化、法治化。同時也說明，未來的宏觀調控不僅要著眼于促進經濟增長和保持國際收支平衡，更重要的是要立足于經濟結構的調整和經濟增長方式的轉變，特別是要將改善民生、增加就業作為宏觀調控的“重中之重”。

二是宏觀調控的經濟環境發生了變化。從外部環境來看，本次全球金融危機表明，世界經濟已經進入重大調整階段，不確定性和動蕩不安將構成其基本特點，發達國家消費主導型的經濟模式已基本宣告終結，經濟金融危機爆發的周期可能越來越短，而我國抵御金融危機沖擊的實力明顯不足。從內部環境來看，受國際金融危機快速蔓延和世界經濟增長明顯減速的影響，加上我國經濟生活中尚未解決的深層次矛盾和問題，目前我國經濟運行中的困難增加，經濟下行壓力加大，企業經營困難增多，金融領域潛在風險增加，經濟運行機制將發生一系列重大變化。尤其是，我國傳統的出口拉動型的經濟增長模式面臨著巨大挑戰，啟動內需，將一個主要為外部經濟服務的經濟體轉變為主要為內部經濟服務的經濟體，建立消費型社會，將是未來我國經濟發展和宏觀調控的中心任務。因此，宏觀調控的任務更加艱巨，直接依靠行政手段進行調控的做法將被逐步弱化，代之以主要依靠公開的政策法規，更多地依靠財政政策、貨幣政策等手段，這需要更大的透明度，調控的難度越來越大。

三是宏觀調控的內涵環境發生了變化。一是結構性調控。從長期發展的角度看，我們的主要矛盾正由總量轉向結構，要想在增長速度和提高質量上獲得雙贏，就必須著眼于經濟的長遠發展，將主要精力放在推進結構調整上，實施有效的結構性調控政策，在調控的手段運用方面也要更多地注意解決好對結構的調整問題。因此，未來的調控不能幻想一蹴而就，必須實施一種動態的連續性結構調控。二是開放性調控。隨著經濟全球化進程加速和我國經濟國際化程度的提升，世界經濟運行的趨勢變化對我國經濟產生越來越大的影響，宏觀調控必須既立足于國內市場的運行變化，更要著眼于世界經濟的變化，必須既保持宏觀經濟的內部平衡，也重視對外平衡。三是融合性調控。宏觀調控既要注重宏觀層面，更要注重微觀層面；既要注重經濟增長，又要注重增加就業；既要注重總量平衡，又要注重結構調整。四是市場性調控。充分發揮市場機制基礎作用的宏觀性調控，宏觀調控的直接對象已不再是微觀主體，而是促進有效率的競爭環境的完善和市場機制的形成，實現市場機制的統一性、穩定性和公平性。

提升宏觀調控能力的政策建議

在經濟全球化發展的背景下，隨著我國經濟運行的市場化、國際化程度的不斷提升，宏觀調控的取向應定位于：不斷完善宏觀調控機制，逐步淡化行政調控，進一步強化經濟手段和法律手段；完善財政政策、貨幣政策、貿易政策與產業政策的協調機制，規范和穩定各宏觀調控部門之間的關系；提高對宏觀經濟運行的預測水平，進一步增強宏觀調控的前瞻性；加強立法，在法律規范下實施宏觀調控活動，不斷提升宏觀調控的市場化、法制化、透明化水平，保持經濟總量平衡，優化經濟結構。為此，筆者提出以下政策建議：

轉變宏觀調控理念，進一步提高宏觀調控的科學性

轉變宏觀調控理念，就是要根據宏觀調控目標的要求，從傳統的緊盯GDP增速和CPI漲幅等指標轉變為重點關注宏觀經濟運行質量、產業結構升級、就業率提高、民生的改善和環境保護；要充分發揮宏觀調控在制度變革和市場機制形成中的作用，而不僅僅是有關人、財、物等資源的配置和支配權力的分配。宏觀調控主要是一種政策導向作用，是政府行為與市場機制同步發生作用并對經濟運行因勢利導的過程。通過財政政策、貨幣政策、貿易政策和產業政策等宏觀調控政策引導市場主體的行為選擇。就目前的宏觀調控而言，無論從內涵上還是從操作上都必須適應內外環境的變化，盡快成為符合國際慣例的、成熟市場經濟意義上的宏觀調控；政府調控部門要根據經濟運行的變化適時調整宏觀調控的力度與方向，更好地促進宏觀調控目標的實現。為此，宏觀調控必須處理好兩個關系：一是要處理好政策效應與體制效應的關系。在拉動經濟增長過程中，政策作用和體制作用都是不可忽視的。政策效應來得快，但它是外生變量，不能持久；體制效應來得慢，但它是內生變量，作用持久。在轉型背景下，拉動經濟增長的體制因素尚不完全具備，體制作用還會受到很大限制，我們不能把經濟增長的希望全寄托在財政政策、貨幣政策上，忽視從體制和市場機制的改革中尋找出路。宏觀調控政策的實施必須有利于體制轉型和市場機制建立，把體制和機制效應擺在首位。二是要處理好拉動經濟和化解經濟金融風險的關系，積極培育化解經濟金融風險的制度基礎和機制因素，不能以加深經濟金融危機為代價來換取短期的經濟增長速度。擴張性財政政策和適度寬松的貨幣政策是一把“雙刃劍”，必須把握好“度”，在不犧牲經濟金融長期可持續發展的前提下，謀求GDP的快速增長。

轉變調控思路，調控重點由總量調控向結構調控轉變

在西方市場經濟國家，政府對經濟運行的干預主要表現為總量調控，調控措施主要落實在總量層次上。而我國的實際情況是，在建立和完善市場經濟體制的過程中，結構問題非常突出，往往是經濟結構的不合理導致出現總量失衡問題。這些結構性問題的存在，是導致我國出現經濟效率較低、資源消耗較高、環境問題嚴重、對外貿易不平衡以及收入分配差距較大等問題的重要原因，也是對保持宏觀經濟持續穩定較快發展的嚴重威脅。因此，宏觀調控不僅要實行總量調控，而且要進行內容更廣泛、問題更復雜的結構調控，在結構優化中促進總量平衡，實現宏觀經濟的持續穩定快速發展。這就要求宏觀調控不搞“一刀切”，而是實行區別對待、有保有壓的政策。在貫徹落實科學發展觀的現實下，宏觀調控要有進有退，把經濟增長速度“降”下來，經濟增長質量“升”上去。比如，宏觀調控中行政手段往往來勢猛、見效快，但卻容易越權，阻礙市場機制發揮應有的作用。再比如，用投資手段拉動經濟增長，短期效果明顯，但不利于經濟增長方式轉變，用消費拉動經濟，盡管短期會出現經濟發展速度下滑，但有利于經濟的長期增長，有利于促進經濟增長方式轉變。

完善宏觀調控機制，不斷提高調控質量

調控機制的健全與否，直接決定了宏觀調控的質量和調控能力。未來一段時期，宏觀調控的重點是完善調控機制。要完善宏觀調控機制：一是要強化預警機制。通過增強宏觀調控的預見性，實現從被動應對向主動進行前瞻性研究的轉變，要注意借鑒和吸收國內外先進的宏觀分析方法和最新研究成果，靈活運用各種數理模型，實現定性分析和定量分析相結合，對宏觀經濟運行趨勢做出科學分析判斷，提出預警方案，防止苗頭性、局部性問題轉變為現實性、系統性問題。二是要強化協調機制。為了解決宏觀調控政策操作中反應不快，部門、地方之間不協調的矛盾，需要解決三個問題：（1）通過構建信息支撐體系，使宏觀調控信息全面準確并及時暢達；（2）加強政府宏觀調控職能的完善與轉換，有效地解決政府職能部門的“越位”、“錯位”和“缺位”問題；（3）合理劃分中央與地方以及中央各部門之間的事權，在此基礎上，注重運用信息手段重塑工作流程，突出協調，形成機制。三是要強化監督檢查機制。現行宏觀調控體系缺少監督和檢查機制，難以迅速地發現并及時糾正政策執行中的問題。為此，應著手建立一個相對獨立和超脫的監督檢查機構，專司政策實施過程中的監督和檢查，有助于形成切實有效的制約而不會使監督流于形式。

優化宏觀調控政策組合，完善相關政策協調機制

宏觀調控政策的有效組合和協調，是提升調控能力的關鍵。未來時期，宏觀調控的重點之一就是要進一步優化財政政策、貨幣政策、信貸政策和產業政策的組合，進一步完善相關調控政策的協調機制。其一，要建立健全規劃、財政、貨幣、貿易、信貸、產業的配合機制，優化宏觀調控體系。國民經濟規劃應明確宏觀調控的目標和總體要求，這是制定財政政策、貨幣政策、貿易政策、信貸政策和產業政策等宏觀調控政策的主要依據。要通過國民經濟和社會發展中長期規劃對宏觀調控政策進行統籌安排和政策協調。財政政策要在促進經濟增長、優化經濟結構和調節收入分配方面發揮重要功能；貨幣政策要在保持幣值穩定和經濟總量平衡方面發揮作用，健全貨幣政策傳導機制；信貸政策要在促進經濟增長和產業結構調整方面發揮積極作用，要保證財政政策、貨幣政策、貿易政策和產業政策的有效傳導；產業政策要通過鼓勵、限制或禁止某些產業、產品和技術發展，合理配置利用資源，在產業升級和產業結構調整等方面發揮作用。其二，要完善財政政策、貨幣政策、貿易政策、信貸政策、產業政策和收入分配政策的協調配合機制。財政部、中央銀行、銀監會、發改委等宏觀調控部門應建立和完善聯席會議制度，從整體利益和經濟大局出發，加強調控的協調和配合，杜絕部門利益和爭吵扯皮，摒棄部門政策的所謂“獨立性”，充分發揮綜合政策效應。發改委要定期發布和適時調整相關產業政策；中央銀行和銀監會要配合提出加強和改進信貸管理、優化信貸結構的政策措施，為商業銀行適時調整信貸投向提供支持；商業銀行要嚴格按照產業政策和信貸政策發放貸款。為解決投資需求和消費需求增長不平衡現象，財政部要重視通過調整收入分配政策刺激消費需求增長。

調整政策工具運用，提高調控政策效能

財政政策要以國債手段為主轉向以稅收和財政貼息手段為主刺激總需求；貨幣政策要更多地運用利率、公開市場操作、再貼現率、存款準備金率等間接手段調節總需求。推進投融資體制的改革和國債運作管理是未來財政政策與貨幣政策協調的兩大基點。在投融資體制改革中，要明確財政投融資與商業銀行投融資的界限，既提高財政投融資的投資效益，又保障貨幣政策免受政策性金融業務的沖擊。要規范、強化、整合債券市場，切斷隱性的地方財政赤字融資渠道，切斷企業和銀行用信貸資金盲目投資的渠道，把有效的投資納入到正常軌道上來。國債運作上實行“國債余額管理”制度，全國人大每年給財政部批準一個國債余額指標，這個指標是上一年國債余額加上本年度財政預算赤字之和。只要國債發行不突破余額，由財政部視市場情況靈活掌握發行規模和期限品種。為解決財政部發行短期國債缺少動力、而央行公開市場操作缺乏短期國債作為操作工具的矛盾，短期國債可不列入當年國債發行計劃，財政賬戶出現臨時性頭寸不足時，財政部可發行短期國債用于周轉。

加強宏觀調控的法制化建設，確保宏觀調控的規范和公平

隨著市場經濟體制的完善和宏觀調控水平的提高，應逐步用法律方式穩定和規范宏觀調控，通過法律、法規來確定宏觀調控的基本規則和決策程序，規范協調宏觀調控手段和調控機構的活動，加快宏觀調控法制化建設步伐。從現實看，有些調控政策措施背離了宏觀調控的初衷，變成了地方保護主義與部門保護主義。之所以如此，關鍵問題在于忽視了宏觀調控政策的制定和實施都必須遵循法治原則和法律規范要求，調控行為必須在法律規定的范圍內進行。從經濟意義上看，宏觀調控意味著政府退出市場競爭，成為真正的市場規則制定者與管理者；從政治學意義上講，宏觀調控意味著政府職能從管理性為主轉換為服務性為主；從法律意義上講，宏觀調控則意味著政府在管理經濟時，不再依賴領導者的臆斷，而是遵循體現公民意愿的法律規則來進行。因此，宏觀調控都必須遵循法治原則和法制建設要求。宏觀調控的法制化應注意三方面的內容：一是對宏觀調控的權限范圍從法律上給予明確規范；二是宏觀調控主體應當對宏觀調控行為的后果承擔責任；三是宏觀調控的實施應當遵循規范程序和公正原則。

此外，在當前的“保增長、擴內需”方面，宏觀調控的著眼點一定要定位于內需增長，通過內需的擴大來保證經濟的增長。內需包括消費內需和投資內需兩個方面。無論是從理論上還是從戰略上，我們都應該將經濟增長的基本點放在擴大消費內需上。但是，啟動消費難度大，見效慢，而加大投資力度則可以立竿見影。從歷史角度看，在每次宏觀調控中，為促進經濟增長，我們通常是立足于擴大投資。當然，擴大投資本身并沒有問題，關鍵是投資的領域是什么。如果擴大的投資領域是民生領域，擴大投資的目的是促進國內消費和改善經濟結構，那么，這樣的投資是積極的、是有意義的。

（作者單位：招商銀行戰略發展部）