寧波“用人審計”觀察

“檢查的是我的前任，受教育的是我。今天上任看到的是對前任的檢查，明天離任時自己也要接受檢查。”

當了5年鎮海區委書記的聞建耀調任寧波港集團有限公司黨委書記。在他離任后，寧波市委組織部隨即啟動用人行為離任檢查程序。經兩個多月的檢查審計，寧波市委組織部向聞建耀反饋了檢查結果:聞建耀在擔任鎮海區委書記期間貫徹執行《干部任用條例》及有關規定總體情況是好的。這個結論與當地干部群眾對鎮海區委選拔任用干部工作92.7%的滿意率相符。

由于審計效果客觀、真實，鎮海區的干部群眾信服，寧波和浙江的主要媒體以“聞建耀成接受‘審計’第一人”為題報道了這一消息，國內很多媒體也對寧波的這一舉措給予了關注。

到2009年6月，寧波市先后有9位縣(市)區委書記接受了用人行為離任審計。

寧波試水

“用人腐敗是最大的腐敗”。一些干部被“帶病”提拔，乃至“邊腐邊升”，大都與“一把手”沒有堅持用人的原則和標準有關。雖然各地紛紛加大了對“一把手”用人行為的檢查力度，發現問題及時糾正，但這些檢查大多是在“一把手”任職期間進行的。因為“一把手”還在任上，所在地區和部門的干部群眾出于種種顧慮不愿意向檢查組反映真實情況;少數“一把手”擔心用人方面的問題暴露，還想方設法阻止干部群眾向檢查組反映用人方面存在的問題。使得檢查組很難獲得“一把手”用人權行使的真實情況，結果大多不過隔靴撓癢而已。

為破解這一難題，從2002年開始，寧波市江東區從黨政主要領導離任經濟審計得到啟示，探索對所轄黨委主要領導人用人行為進行離任檢查。對這一做法，當地干部群眾形象地稱之為“用人審計”。2005年8月，寧波市委組織部在江東區試點的基礎上，將“審計”對象上移，制定出臺了《關于規范市委及縣(市)區委主要負責人用人行為的意見》，用人審計作為一項制度正式出臺。

寧波的基本做法參照干部選拔任用工作監督檢查辦法，檢查中涉及縣(市、區)委書記用人權力的界定、責任區分等一些敏感問題。為此，寧波專門制定了《寧波市縣(市、區)委書記用人行為離任檢查實施細則》進行規范。這是我國規范用人審計的第一個實施細則，具有試水意義。

用人審計主要的審計步驟是在書記免職文件下發后，由市委組織部分別向其本人和原任職的縣(市、區)委發出檢查通知，派出檢查組。一是聽取匯報。縣(市、區)委在原任書記離任后一個月內，向市委組織部上報用人情況的書面報告，離任書記向檢查組專門匯報任期內貫徹執行《干部任用條例》和有關規定的情況。

二是個別談話。談話范圍為相關縣(市、區)黨委、人大、政府、政協領導班子成員，法檢“兩長”，紀委和組織部門領導成員，直屬機關和鄉鎮(街道)黨政正職領導干部，副縣級以上離退休老同志，干部監督員，部分黨代會代表、人大代表、政協委員。

三是問卷調查。向部分黨員干部和群眾發放《調查問卷表》，主要內容包括對當地干部選拔任用工作的總體看法、意見和建議，對原書記任期內用人的基本評價，設置了是否有“跑官要官”、“買官賣官”、“指令提拔秘書等身邊工作人員”現象等13個項目，以及民主推薦、考察、醞釀、討論決定等關鍵環節的滿意度測評欄目。

四是查閱資料。主要是查閱提拔任用干部情況表、職數配備以及醞釀討論干部事項會議記錄、信訪反映問題的核實材料等。同時，通過發布檢查公告、設置意見箱、開通電話網絡等途徑，廣泛聽取各方面的意見和建議，以保證離任檢查結果的客觀性和準確性。

改革漣漪

寧波的改革探索總體上獲得了各相關方的認可。

首先，審計對象認為很有必要。作為首位接受用人行為離任審計的領導干部，聞建耀在聽完對自己的審計反饋后說:“接受檢查的過程也是受教育的過程。我想，受教育的除了我個人，還有所有的縣(市)區委‘一把手’。”其他接受離任用人審計的黨委書記反映，“用人審計”起到了送“一把手”坦然離任的效果。

與之相對應，新任書記認為發揮了任前培訓的功能。幾位從行政崗位轉任的書記深有感觸地說，以前也參加研究過干部的任用，但有這么多條條框框還是到了這個位置后才明白。江東區新任書記暨軍民表示，“檢查的是我的前任，受教育的是我。今天上任看到的是對前任的檢查，明天離任時自己也要接受檢查。”由此，監督與教育得到了很好的結合。而在海曙區委常委、組織部長畢東華看來，這一做法更能增強書記用人的責任意識。特別是當班子成員達不成一致意見，或書記遇到強勢的市長或副職時，這一制度使書記提出否決或暫緩意見的理由更加充分。

組織部門認為有利于改進干部管理。寧波市委組織部認為，開展用人行為離任檢查，為規范和監督“一把手”的用人行為起到了積極作用。參與離任用人行為審計的有關負責人介紹:和任中檢查不同，離任檢查時檢查組聽到的真實情況和個性化的信息更多。這樣，通過多渠道、多層次地廣泛聽取干部群眾意見，寧波市已經摸索出了一條以干部群眾滿意度為標準，檢驗干部選拔任用工作質量和選人用人公信度的有效辦法。

上級黨組織認為有推廣價值。中共浙江省委組織部對寧波的這一探索高度重視，積極推廣，2007年4月，在寧波市江東區召開了深化和拓展“科學規范和有效監督縣(市)區委書記用人行為”調研試點工作座談會。

趨勢前瞻

寧波實行的用人審計制度是作為借鑒財務管理手段應用到干部工作的一種探索，具有一定的推廣價值。但從寧波現有的做法看，還存在進一步完善的地方，主要表現在三個方面。

首先，要下決心解決全覆蓋的問題。目前寧波的用人審計還是初步的，對象僅限于所轄的縣(市)區委書記，其實，能夠提拔任用干部的還有市直眾多機關的“一把手”們。從寧波市的情況看，近年來的串案、窩案主要集中在這個層面。讓他們超然度外，從實施的角度考慮，一項制度把很大一部分應該納入的對象漏掉，其嚴肅性就不可能很強，實行全覆蓋是必須的。

其次，審計工作要更公開。用人審計雖然借鑒自離任經濟審計，但和經濟審計應該有所區別，經濟審計的一些內容不便公開，財政方面的技術性較強。而用人審計作為對領導人用人權的監督，能夠也應該讓更多的人知曉和監督。目前寧波的用人審計已經進行了9次，但公眾多是事后從媒體的幾則報道中得知的。審計過程中檢查公告范圍不寬，問卷調查的對象由所在黨組織參與選定，還顯得有些神秘，反映、了解情況的渠道因此受到一定程度的局限。

最后，寧波的用人審計工作是由組織部門主持實施的，這使得很難和組織部門的干部管理工作分開，其體制創新價值將因此受到一定的局限和影響，使其對用人監督的意義打折扣。由于被審計的書記是由組織部管理的，同時，組織部也具體負責其任職考評，從權力運行的制約、回避角度考慮，從如何獲得廣大群眾的認同和參與考慮，審計活動改由紀律檢查委員會主持更合適，社會效果也會更好一些。

(作者單位:寧波市委黨校)