應急管理：跟德國學什么

目前，在面對一些新出現、決策者不熟悉的緊急情況時，為規避因處置不力要承擔的責任，很多地方官員在權責不對稱的情況下，容易墨守成規，因循守舊，缺乏必要的靈活性和應變力。

從杞縣鈷60輻照事件，到赤峰水污染事件，再到臺風莫拉克帶來的風災，接連不斷發生的公共安全問題挑戰著地方政府的敏感神經，也使得應急管理成為一大熱門詞匯，更成為政府體系架構亟需拉長的一塊短板。

目前，國家行政學院正在緊鑼密鼓地籌建首個國家級應急管理培訓基地，正式啟動的中德應急管理合作項目，已經完成第一輪師資力量培訓。不久，各地中高級官員將在這個培訓基地接受應急管理的輪訓。

毫無疑問，德國是世界上擁有最健全完善的應急管理制度的國家，中國如要師法德國，究竟學什么，怎么學?本刊記者為此采訪了中德應急管理合作項目的參與者，國家行政學院公共管理教研部的鐘開斌博士。

重心下移

《決策》:您參與過中德應急管理合作項目，此前也隨團到德國進行考察，對德國應急管理的具體運作有一定了解。請問，德國應急管理的核心經驗有哪些?

鐘開斌:德國是歐洲的一個大國，雖然也經常面臨各種自然災害和人為事故的威脅，但發生的突發事件較少。究其原因，除了德國地理環境和自然環境比較優越外，更重要的在于德國在應對突發事件的實踐過程中建立了一套比較健全和完善的應急管理體系。

這個管理體系的一大特點就是中央和地方合理分權，以州為主，屬地管理，權責分明。德國是一個聯邦制國家，因此應急管理權力也在中央和地方之間進行劃分。根據德國基本法的規定，聯邦政府負責戰時民事保護，16個州及地方政府負責和平時期的災難救助和應急管理。在以州為主、屬地管理的應急管理體制下，整個國家的應急管理重心實現了下移，州成為應急管理的核心力量，具有相應的權力和責任，負責州內應急管理的統一規劃、協調和指揮。突發事件發生后，州緊急啟動以最高行政長官或內政部長為核心的應急指揮領導小組，聯邦國防軍和聯邦警察等聯邦力量只有在災害超出州和地方的能力范圍并經由州和地方提出申請后才能介入應急管理工作，為受災的州和地方提供必要的援助。

《決策》:屬地管理體制最大的好處是什么，僅僅體現在管理重心下移嗎?

鐘開斌:除了管理重心下移以外，以州為主的屬地管理體制，在擴大州和地方權力的同時，也強化了州和地方的責任。由于聯邦、州、地方之間的應急管理權力和責任得到明確規定，上下級之間職責不清、工作推諉扯皮的情況就大大減少了。

《決策》:這種管理體制下，具體運行網絡和架構又是怎樣的呢?

鐘開斌:在德國聯邦層面，全國性的安全防御工作包括情報、警察、軍隊和民事四大支柱，通過經常性地開展全面危害分析和風險評估，德國在聯邦層面有效地加強了機構之間的橫向協調。

同時，為更好地做好民事安全防御工作，內政部下設聯邦民事保護與災難救助局以及聯邦技術援助局來支持各州開展災難救助工作，前者為行政管理和信息協調機構，后者為技術援助機構，兩類機構之間分工明確，協同配合。

各州則根據各自情況設立機構，通常由州內政部統籌負責，消防隊、警察局等相關部門以及紅十字會等救援組織是救援主力。為進一步加強聯邦和州之間、各聯邦職能部門之間、社會救援組織之間以及德國和其他國家之間的協調與合作。

關口前移

《決策》:應急管理畢竟不是一種積極主動的前饋控制，如何實現從被動應對到主動保障顯得非常重要，德國在公共突發事件的監測和預警方面有什么好的做法嗎?

鐘開斌:注重監測和預警，強調應急管理關口前移，是德國又一個重要的經驗和亮點。2001年10月，德國建立衛星預警系統進行災害警示。通過衛星，政府發出的預警信息可以在幾秒鐘內通過公立和私人的電臺傳遍全國，也可以通過互聯網、移動電話等方式向民眾發出預警報告。

為實現預警信息的有效收集、整理和發布，德國建立了一套依托衛星的危機預防信息系統。集中了互聯網上所有可以找到的危機預防措施信息，并向全社會開放。同時，為便于各種罕見災害發生時迅速進行信息分析，實現信息共享，德國還建立民事保護和災難防護領域的內部信息網絡，供應急管理的相關部門使用。

《決策》:也就是說在監測和預警的同時要做到最大限度的信息公開，那么，公共安全事件一旦發生，誰來實施救援，那些志愿者都是經過培訓的嗎?

鐘開斌:德國的應急管理教育培訓是很有特色的，不僅僅只有志愿者的培訓，而是包括專業培訓、志愿者培訓和社會教育三部分。

專業培訓主要由內政部下屬的聯邦民事保護與災難救助局、聯邦技術救援局負責，突出跨地域、跨部門的聯合救災能力。參與專業培訓的學員來源多元，既包括聯邦和州，又包括軍隊、警察、內政、消防等不同地域和部門的人員。

志愿者培訓和社會教育是德國應急管理培訓最大的特色。志愿者的義務工作是德國救助體系的支柱和基礎，德國汽車俱樂部、紅十字會、教會機構、水上救援協會以及工會組織等NGO，是政府應急管理的“左膀右臂”。據統計，德國參加志愿者工作的人數占全國總人口的5%～10%，有130萬現役志愿消防隊員，其中包括5大志愿者組織的50萬義務工作者，以及聯邦技術救援局的7.6萬名志愿工作者。尤其是，德國非常重視青少年的志愿者培訓，通過學校教育和家庭教育，讓青少年從小就養成“奉獻社會、承擔責任”的理念。

師法德國

《決策》:自2003年“非典”以來，我國應急管理體系建設取得了長足發展。不過，從2008年初應對南方低溫雨雪冰凍災害和5.12汶川特大地震抗震救災的情況來看，我國應急管理體系還存在一些薄弱環節，應該從哪些方面進行改進呢?

鐘開斌:我想首先就是實現應急管理的重心下移，提高地方的決策彈性和應變力，其次是加強風險評估和監測預警工作，實現應急管理的關口前移。

在應急管理實際工作中，如何強化地方的權力和責任，真正落實屬地管理，是一個很大的難題。目前，在面對一些新出現、決策者不熟悉的緊急情況時，為規避因處置不力要承擔的責任，很多地方官員在權責不對稱的情況下，容易墨守成規，因循守舊，缺乏必要的靈活性和應變力。面對新情況、新問題，他們或是沿用舊程序、舊方法;或是不計成本、不計代價進行擴大式處置;或是輕易把矛盾上交，導致上級部門超負荷運行。為此，在將來的應急管理體系建設過程中，要將必要的權力和責任一并下移到地方，營造一個讓地方政府和地方官員勇于決策、勇于承擔責任的氛圍，讓地方真正成為名副其實的決策者和指揮者。

《決策》:我國目前在應對各種非常規突發事件時還側重在應急處置和救援階段，對監測和預警工作重視不夠。

鐘開斌:這方面的問題確實存在。反觀德國，早在上世紀90年代初，就已建立起完善的雪災預警體系，聯邦和各州組建雪災防治中心，由氣象、電力、交通等部門共同組成，對雪災及其他緊急情況進行預測和監控。此外，德國民間也有提供各類氣象服務、應急服務及掃雪服務的商業公司，可以在冰雪天氣時為民眾提供服務。因此，要進一步加強對突發事件尤其是各類非常規突發事件的監測預警工作，真正實現應急管理工作從被動反應到主動保障的積極轉變。

當然，加強應急管理的宣傳教育和培訓演練，也是中國應急管理方面亟需加強的一項工作。普通民眾若具有較強的安全意識和應急技能，在應對各種災害時就不單純處于等待救援的被動狀態，而知道如何進行自救和互救，既減少人員傷亡又減輕政府負擔。

長期以來，我國公眾的安全教育一直沒有得到應有的重視，廣大公眾的安全意識、自我保護意識嚴重不足，各種災害預防準備的常識以及自救、互救的知識都比較欠缺。同時，正如汶川特大地震救援過程所表明的，社會組織和志愿者還缺乏有序參與應急管理的平臺，致使眾多志愿者組織變成一個個出人意料的“游擊小分隊”。為此，要加大社會安全意識教育，完善全國性的社會有序參與應急管理工作的平臺，從而真正形成全社會共同參與應急管理工作的格局。