成都探索“土地銀行”

“土地銀行”正在成都市漸行漸近。

6年前，成都市開始自發進行城鄉一體化改革試點，2年前，國家確定成都為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都對改革的重點領域和關鍵環節有了新的認識和突破。

進入2008年之后，成都經過長達大半年的解放思想大討論，在土地制度創新和土地資本化問題上取得了重大突破，隨即開始探索“土地銀行”。

何為“土地銀行”

農民土地權益抵押的可獲得性，是土地資本化最重要的內容。按照市場經濟規則，探索建立區域性的“農村土地銀行”，以政府出面組織，把某一區域農民的承包地使用權、農村集體建設用地使用權、以及“拆院并院”之后的農民宅基地使用權分類整合，“零存整貸”，是加快農地流轉、推動農業產業化和規模化形成的有效途徑。

城鄉統籌試驗區改革為土地資本化的創新探索提供了動力和機遇。為適應災后重建和農民居住方式的變化，加快推進農業生產方式轉變，2008年12月，成都彭州市首家農業資源經營合作社(土地銀行)——磁峰鎮皇城農業資源經營專業合作社正式掛牌營運，這是成都在農村土地產權制度改革的基礎上進行大膽創新，組建的從事土地權屬存貸經營業務的村級集體經濟組織。

所謂“土地銀行”，就是最初由合作組織等中介機構根據地理位置、土地肥沃程度、升值潛力等，對農戶的土地確定一個比較合理的儲存價格;農戶在自愿的基礎上，將自己的土地定期存入土地銀行;“土地銀行”將農戶存入的土地進行適當打包、整合或適度改造，在維持基本農業用途不變的前提下，“貸”給其他土地需求者(如農業企業、種植、養殖大戶等)，土地需求者向“土地銀行”支付土地的儲存價值、整理開發價值以及兩者之和的同期貸款利息，“土地銀行”再把儲存價值兌現給農戶。這既保證了土地的適當集中和規?；洜I，實現土地開發的效益最大化，又從根本上保護了農民利益，達到“多贏”的目的。

“土地銀行”的運作模式，是參照金融機構商業銀行的運作模式:農民自愿將零散、小塊、界線明晰的土地承包經營權存入“土地銀行”，“土地銀行”按照一定的價格給付農民租金(土地存款利息);“土地銀行”再將土地劃塊后貸給愿意種植的農戶或企業，收取租金(土地貸款利息)，種植農戶或企業則按照規劃和“土地銀行”的要求進行種植;“土地銀行”賺取差額利息用于自身發展和建立風險資金等。

“還權賦能”

“三農”難題的癥結，在于農業生產的效率水平和投資回報不足以吸引廣泛的社會資本進入農業領域，使農業的資本積累嚴重缺乏，長時期處于“低水平均衡”，農民增收的長效機制沒有形成，進而不斷拉大了城鄉收入差距。“三農”問題的背后，是農民所擁有的土地資源制度安排缺陷。

因此，在現行政策法律框架下，對農村土地制度的改革深度和創新效率，將決定成都城鄉統籌綜合配套改革試驗區建設的命運?；谶@一判斷，農村土地制度的改革是破解“三農”難題的必經之路，而其焦點應始終對應在農民權益的有效保障和農業生產效率的不斷提高上。由此，實現農村土地的“資本化”，是農地制度變遷的“焦點”所在，也是成都試驗區建設、統籌城鄉發展、綜合配套改革、破解二元結構、解決“三農”問題繞不開的核心難題。

成都市在獲批國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，經過思想解放大討論，終于對上述問題找到了解決之道，即以農村土地產權制度改革為主線，對農民“還權賦能”，讓農民自主處置自己的權益，自主決策資源的配置，希望在制度上解決提升效率所必須的激勵問題;同時，政府以公共產品的形式，向農民及其他市場主體提供產權明晰之后的土地流轉平臺，并且運用延伸公共財政為核心的政府信用這一方法，在農民和農村金融機構之間搭建橋梁，增加土地的流動性。

為此，成都市率先在全國建立耕地保護制度，設立成都耕地保護基金，制定耕地保護基金使用管理辦法。按耕地質量和綜合生產能力對耕地進行等級劃分，實行耕地的分級保護。耕地保護基金主要用于提高耕地生產能力和對承擔耕地保護責任的農民的養老保險進行補貼。

其次是推進農村產權確權頒證。依法開展農村土地承包經營權、集體建設用地使用權(農村宅基地使用權)、林權、房屋所有權的確權頒證，探索農村土地承包經營權長期不變的機制和辦法，明晰權利，為放活經營權、落實處置權、保障收益權奠定基礎。

同時，探索開展農村產權流轉。搭建農村產權流轉平臺，建立“成都農村產權交易所”，制定流轉市場規則，建立農村產權價值評估機制，建立完善產權流轉市場硬件和軟件設施，依法提供農用地承包經營權、集體建設用地使用權、林權和農村房屋產權等流轉交易服務，探索建立城鄉統一的土地市場。成都還穩妥地開展農村建設用地減少與城鎮建設用地增加“掛鉤”試驗。

迄今為止，成都在農村土地產權制度方面的改革，出發點和落腳點都以對農民“還權賦能”為基準，以土地的“資本化”為手段來構建和完善農村的社會主義市場經濟體制框架，進而使以政府為主體推進的城鄉統籌能夠體現農民的主體意志。目前，這一改革正在全市范圍內“擴面提速”，受到廣大農民的歡迎。

土地資本化的多重功效

成都探索創新“土地銀行”，為龍頭企業、種植大戶和農民間搭起新平臺?！巴恋劂y行”遵循“村民自治、政府扶持、市場運作、合作經營”的運行方式，存入土地的農民與“土地銀行”簽定承包經營權存入合同，領取存地憑證;龍頭企業與種植大戶分別與“土地銀行”簽定合作協議。為保證存入土地能夠完全貸出，“土地銀行”引進龍頭企業并簽定合作協議，由企業為種植大戶提供種子、化肥等農資和技術指導，并同種植大戶簽定產品收購保底價，降低了種植大戶的種植風險，有效地調動了農民種植的積極性，促進了農民收入增加，實現了“土地銀行”、農民、種植大戶和龍頭企業之間的利益互動。

土地由“土地銀行”統一經營管理后，保障了農戶、龍頭企業、種植大戶、村集體經濟組織的利益。富余農村勞動力既可就地務工，也可通過就業培訓輸出到外地務工，農民不但獲得務工收入，還有土地流轉收益和“土地銀行”利益分配;龍頭企業與“土地銀行”簽定合同，其收入與用地需求均有保障;政府在農技培訓、農資供應、農機具購置上對種植大戶進行扶持，并整體包裝和實施農業基礎設施建設項目，同時種植大戶還擁有龍頭企業的訂單保障;在“土地銀行”存貸利息差額收益中，將有部分成為村集體經濟收入，其余將用于土地銀行社員的分配。

成立“土地銀行”，實現了土地的集體化、集約化、規?；洜I，能夠有效解決災后重建農民集中居住占地后土地權屬調整的問題，能夠有效促進土地資源變資本，增加農民財產性收入，還能有效促進農村勞動力轉移和生產方式轉變。

(作者單位:成都市社會科學院)