無錫報刊亭：哪一級行政許可才算合法

城市整體利益和局部利益會有沖突，某些市民的利益也會和另一些市民的利益存在沖突。要讓市民的意見能夠有充分的溝通，最后形成一個多贏的局面。

城事

“風雨”報刊事

周凱(中國青年報)

2月，無錫市人民政府發布了一份《關于開展市容環境秩序綜合整治的通告》，根據通告的要求，無錫市原有的1702個各類亭棚車點全部在整治范圍內，其中包括256個報刊亭。

從2月23日開始，這項整治工作在無錫市范圍內進行，根據無錫市城市管理局3月3日公布的數字，已有244個煙酒亭、水果亭、報刊亭、彩票亭等，“由經營業主進行了自拆”。

這次整治的依據是《市容管理條例》和《道路交通管理條例》，條例中規定，未經審批不得擅自設立棚、亭、崗、攤。

無錫市政府相關人員解釋，在這次的整治對象中，有一部分是合法審批的，但都是臨時的，一年一批，而且是有附加條件的。“如果需要根據發展要求必須清除的，也是必須要清除的”，這些棚、亭、崗、攤，有的從上世紀90年代就開始加強管理了；而另一部分是大量未經審批的，雖然可能是某個街道、某個局批的，但實際上有些街道或者部門是越權的、無效的審批，這些棚、亭、崗、攤要集中在市一級層面，由規劃管理部門來批，而不是每個部門都可以批的。

這些部門審批時收取了一定費用，便民報刊亭就變成該部門的直接利益。因此這次整治也是一種糾正行為，“誰收費誰負責做工作，誰審批誰做工作，就是依據這樣的原則讓違法審批者糾正錯誤”。

無錫市市長毛小平在新華網與網友交流時強調，整治過程中沒有強拆的例子，“大部分是由業主單位自行拆除的，有關部門要求他們拆除后，由業主單位自行拆除，沒有出現強拆的措施和手段。”

2月27日，無錫市城管委向媒體通報亭棚車點整治情況時，也表示“截至2月26日，有64個報刊亭經營業主主動拆除了亭棚，沒有對任何一個報刊亭實施強制拆除。另外，經過宣傳說服教育，還有200多個煙酒亭、水果亭、彩票亭、小吃亭等亭棚經營業主進行了自拆。” 但是，中國青年報記者在采訪過程中采訪的近10位報刊亭、便民事業主，卻沒有一例是自拆，都是在凌晨被城管強行拆除。而此前，新華社、《新聞晨報》等媒體的記者都親眼目睹過城管人員強拆報刊亭、便民亭。

追問

合法非法之辨

劉潔(中南大學舟共政策與地方治理研究中心)

無錫市政府本為“民生”著想而倡導的報刊亭事業，如今卻演變成了被強行拆卸的對象。政府部門與報刊亭經營者各為其利益頻頻產生沖突，兩者摩擦不斷，而今更是引發了一些不必要的爭論，這其中的原因何在?

報刊亭之所以遭到如此待遇，與它本身對社會造成的一些問題息息相關。譬如占位經營的問題，報刊亭基本設置在城區，且集中在主要道路上，大量占用人行道、盲道等現象在無錫比較突出；此外，由于歷經風雨，報刊亭普遍破損不堪，侵占城市公共空間的同時也影響了市容。再譬如“掛羊頭賣狗肉”現象在大街小巷中比比皆是，很多報刊亭除了經營雜志、報紙之外，還同時包攬了從茶水飲料、各類小吃與公用電話、甚至公共廁所的經營，其中也不乏一些非法出版物、碟片的銷售。諸如此類的問題在各大城市中應該都存在，因此，對報刊亭的管制和規范確有必要。但是，這是否意味著報刊亭必須徹底消亡呢?

貫穿整個事件的大背景，除了政府所稱的“市民對違法占道的不滿”之外，最吸引眼球的一點則是某論壇在無錫舉辦。而事實上，政府只要一承辦活動就對城市進行各式“擾民”的事件并不少見。早在去年9月，烏魯木齊市政府就因某活動的來臨下發了《關于加強烏魯木齊市占道亭房整治工作的通知》，以秋風掃落葉之勢將報刊亭進行了大規模的清理，在引發市民強烈爭議后又于今年3月重新任命其“上崗”。蘭州也以整頓市容為由對市內郵政報刊亭進行強制拆卸，頓時引起市民的憤怒。類似的政策對民眾心理帶來的負面效應早已有日共睹，無錫市竟然毫無察覺，反而愈演愈烈。在配套的事后安置措施不健全的情況下，報刊亭的消失意味著無錫市民的正常文化娛樂的消費不便，更意味著“無報可賣”的一千多戶家庭的生存之計即將化為烏有。據了解，報刊亭的業主主要為家庭貧困人員、下崗職工或殘疾人員，均為社會弱勢階層，他們為生活所迫而生發的極端之舉無一不刺痛著我們驚詫的雙眼。在政府整治市容這一樁美事的身后，暴露了政府政策執行與各方民意相違、權力運用的一意孤行。

此外，根據案例中無錫市政府給予的關于整治報刊亭的兩項理由，似乎均存在著漏洞。

第一點理由中所強調的“一部分是有合法審批的，但是臨時的，根據發展要求必須清除時，也是必須要清除的”，所謂的管理難道就僅意味著“亂刀橫掃一片”，然后任其不聞不問?而究其深層的問題，政府對出此策的解釋是：當初設置報刊亭的初衷是為了安置部分下崗職工，收取的費用也很低，而今卻出現了許多進行轉租謀取利潤的私人承包戶。換言之，本因由政府把關，梳理其中操作的報刊亭業并沒得到管制，任由各類人員從中操作，謀取不正當利益。因此，報刊亭管理混亂，經營變味的緣由不在經營者，而在管理人。假如我們的審批制度嚴謹、管理制度規范、層層轉租的現象被杜絕、部門之間權責清晰，報刊亭又怎么會出現當今的混亂局面?由此看來，政府管理上的失誤造成的損失卻反加壓在了經營者的身上。

第二點理由更是難以令人信服。首先，報刊亭的審批權究竟在哪級政府，無錫市政府并沒有告之公眾。顯然，權力職責的界定不是政府所能掌控的，而是由法律所規定。無錫市政府是各個區和街道的上級，并不意味著只有他的許可才合法，其他的就不合法了。即使是上級部門撤銷下級部門行政許可，也是要講究合法行政程序，至少作為相關利益人的經營者也應當擁有聽證權，而非在此任人宰割。

其次。“無錫市委市政府2002年為民辦實事項目”中就包括“新建郵政報刊亭30只”，數年后，這些所謂的“為民辦實事”項目竟然成了非法項目。這意味著在上屆政府時期，報刊亭業務是作為政府所倡導發展的事業而存在。如此沒有穩定性和延續性的政策，怎能為百姓謀取利益，給予民眾一個良好的未來預期?假如各屆領導都依自己的意志而行，那么依法行政必將難以實現。

誰的城市?

隨著城市的發展，城市規模趨于大型化，百萬人口集中于有限空間形成的大城市成為一種常見的空間現象。城市變得越發復雜，不同經濟活動的銜接和協調成為一個重要的工作，對城市管理也提出了非常高的要求。城市管理科學高效，有利于城市這一復雜的經濟體系有效運轉，持續創造財富。

從這個意義上講，無錫市政府對1702個各類亭棚車點進行綜合整治，是無錫市加強和改進城市管理的一個措施，它有利于無錫市城市形象的改善，城市競爭力的提高和未來的可持續發展。按照城市發展的內在要求對城市進行改造，是值得肯定的。

無錫市政府的行為受到詬病的原因在于，對亭棚車點進行整治的行為損害了部分市民的利益，而這部分利益受損的市民并未得到相應的補償。根據相關報道，無錫市一位處長在介紹無錫本次整治的背景時提到了兩點：第一，一個世界性的論壇即將在無錫舉辦；第二，市民對違法占道經營表示反感。世界性論壇的舉辦，有利于無錫市國際形象的塑造，對于無錫市的長期發展是有利的，全體市民都將從發展中獲益。而拆遷卻損害7部分市民的當前利益。因此，這涉及到整體利益和局部利益之間的關系，也涉及長期利益和短期利益之間的關系。市民對違法占道經營反感，反映7一部分市民和另一部分市民利益之間的沖突。問題是，無錫市政府在其中應該扮演什么樣的角色?

根據城市管理的有關理論，城市市民和城市政府之間的關系與企業股東和經理層之間的關系是類似的。在企業里，股東是企業的所有者，企業股東指定企業的經理，而企業經理負責管理運營這些財產，創造的財富歸全體股東共同享有。同樣。城市市民是城市的所有者，城市市民通過投票民主選舉出城市管理者，城市管理者根據市民的授權對城市進行管理。最為重要的是，無論企業的經理，還是城市管理者，都是股東或市民所作決策的執行者，而不是決策的制定者。

反觀無錫市政府的行為，顯然與上述理念存在著沖突之處。無錫市政府決策并沒有經過市民的充分討論，無錫市政府只是根據《市容管理條例》和《道路交通管理條例》，認為報亭是違法的，就做出了拆遷決策。事實上很多經營者都取得了相關部門的允許，手續是合法的。對于非法占道的行為，應該予以處罰，不允許其繼續經營。但是，對于那些得到政府有關部門批準的合法經營者，取消他們的經營權利時，就不應該如此的武斷，而是要仔細斟酌從事。無錫市政府的行為反映了他們在拆遷報亭這一事件中，實際是把自己當成是市民的管理者，把自己放在了城市主導者和控制者的地位。

對于城市發展中重要的涉及面廣的決策，城市政府應該讓市民的意見和想法得到綜合和交流，最終形成一致的方案，作為城市政府執行的依據。對于某些相對不太重要涉及面較小的決策，或者城市政府認為是在自身權力范圍內的決策，城市政府在出臺政策之前，也應該提供一個平臺或機制，讓市民的訴求得到較為充分的表達和討論。

城市整體利益和局部利益會有沖突，市民與市民之間的利益也會有沖突。要讓市民的意見能夠有充分的溝通，最后形成一個多贏的局面。像無錫拆報亭這個案例，如果出于整體利益的考慮，需要對報亭進行拆除，那么其他市民就應該對報亭的經營者予以補償，作為換取報亭經營者放棄經營權利的代價。城市政府可以作為再分配的執行者對此具體實施。

相反，如果城市政府對于存在的沖突，武斷地形成自己的意見，然后強加給相關市民，就會造成部分市民利益被剝奪，使他們成為城市資源再分配的受害者。這些利益受損者可能就將不再支持城市政府的行為。如果城市政府在一件事上損害這部分市民的利益，在另一件事上又損害另一部分市民的利益，長期下去，政府決策將難以得到市民的支持。特別是，通常利益受損者都是城市的弱勢群體，剝奪他們的利益也不符合公平原則。

隨著中國經濟的快速發展，政治民主化也相應得到了發展。在此進程中，市民應該逐漸成為城市政治生活的主體，相應地城市政府應該還原其執行者的本來面目，而不是成為獨立的利益主體。否則，城市政府將有可能通過自己擁有的權力損害其他主體的利益，阻礙民主政治的進程，也不利于城市經濟的發展和人民生活的進步。