政府效能建設的影響因素

十六大以來，全國各地積極開展政府效能建設，并且取得了一定的效果，提高了政府部門在行政工作中的效率。然而行至目前，各級政府行政管理效率低下的問題并未得到根本性的改變。

政府效能建設是一個系統工程，它涉及到一系列內外部因素。針對我國在政府效能建設中存在的問題，本文試圖從各個方面入手，以期找出影響政府效能建設的因素，以便有針對性地加以解決，為提高政府的行政效率提供一些指導性建議。

制度因素

第一，政治體制。

政治體制影響和阻礙政府效能主要體現在部門權力過分集中。當前我國各級政府機關的行政權力行使，在很大程度上受傳統官本位思想、封建官僚集權思想影響至深。傳統觀念認為，社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制。在此背景下，各級領導機關都管了不該管、管不好、管不了的事。權力過于集中，地方和基層的自主權過小，需要層層請示、層層匯報。這是產生官僚主義、政府效能低下的“總根源”。

第二，公共機關組織架構。

行政機關的機構設置是否合理，職能配置是否科學，職責分工是否明確，能否隨著社會的發展而變革，直接關系到政府效能的高低。我國目前仍存在一些不容忽視的問題，很多機關沒有真正按照市場經濟發展和公共機關組織架構內在規律的要求來合理合法合規地履行自己的職能，在全面推進經濟體制改革過程中政府職能界定不清晰、作用發揮不到位、運行程序不規范等問題比較突出。從而未能形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。機構設置不合理的一個直接后果就是辦事手續繁瑣，進而影響政府效能。

第三，公務員制度。

公共行政活動中的公務員是影響政府效能的重要主體因素。現實情況是，人事管理制度不夠完善，公務員等機關工作人員的總體素質亟待提高。我國現行人事管理制度也存在缺陷，這是造成政府效能低下的重要原因。行政人員分類制度不完善，管理方法較單一，統得太死，缺乏合理流動，使得某些人不能盡其才，大材不用或小材大用。考核任用制度不健全，造成“干多干少、干好干壞一個樣”，影響了公務員的積極性。

第四，內部規則。

內部規則是影響效能的伴隨性因素，是和人的因素相關聯的。其主要體現是內部潛規則侵蝕機構運轉與權力運行，不良作風左右行政行為。根本問題是機關工作作風、工作方式，均不能很好地適應經濟社會科學發展、持續發展、和諧發展的客觀要求。

環境因素

第一，經濟環境。

政府必須根據市場的變化和法律法規的規定建立、運作、改革和調整，提高效能以適應經濟全球化帶來的挑戰。公共組織必須始終為經濟建設服務，切實加強公共組織的制度建設、法制建設、機構建設和思想建設，努力使公共組織做到觀念更新、制度完善、結構合理、功能齊全，走依法辦事、依法行政之路，使市場優化資源配置和公平競爭的功能盡快充分發揮出來，積極開展對外交流和對外合作，學習和借鑒國外組織建設的經驗，充分發揮其在經濟建設中應有的作用。

第二。政治環境。

公共組織作為管理國家和社會事務，維護和實現公共利益的組織，占第一位的應該是社會效益的結果。低投入高產出的效率乘以令人滿意的社會效益，二者之積才是公共組織所追求的效能觀。其中，社會效益主要是靠公共組織所制定的各種政策體現出來的。因此，政治環境直接影響著公共政策的有效度，而公共政策的有效與否又關系著社會效益的高低有無。如果政策失誤，則工作干勁越大，所造成的損失和危害也就越大，公共組織的效能就無從談起。

第三，技術環境。

日新月異發展的技術推動著組織各方面的變革。計算機網絡和通信技術飛速發展，政府組織內外部的很多交流無需再通過低效率的紙張或面對面的言語，而是通過無線通訊和網絡上的信息平臺。這使組織結構出現了網絡化、扁平化的趨勢。組織把管理層壓縮，把管理幅度擴大，將集權的等級結構變革為系統控制的網絡結構，這無疑對組織效能產生積極深遠的影響。

第四，文化環境。

文化環境影響著公共組織政策的制定和執行，公共組織政策的制定和執行直接決定組織的效能。

第五，組織內部環境。

內部環境因素對組織效能的影響更為直接。上級組織對本級組織的效能要求是否具體和嚴格，直接影響本組織對效能的態度。組織領導人是否具有管理下屬干部工作績效的強烈動力和壓力；組織內部是否營造了績效導向的組織文化氛圍；組織管理層是否具有提升效能的壓力和動力；組織是否為開展效能考核工作制定了良好的工作流程和工作機制等，這是影響組織效能的最大內部因素。

心理因素

第一，社會價值觀。

社會價值為機關效能建設確立明確的目標導向。機關效能的目標確立既來源于行政現實，更來源于社會價值取向和追求。從這個意義上來看，機關效能建設的價值體現為：形成維護國家統一的共識。建立這種共識的基礎，實際上是在涉及國家統一問題上國家利益與其他利益的一種價值選擇，即國家利益應置于效能追求的首位，部門和地方利益應處于相對次要的位置。

第二，公共機關價值觀。

20世紀70年代末期以來興起的新公共管理運動，掀起了大規模的行政改革浪潮，對傳統的行政模式提出了巨大挑戰。它以經濟學和私營部門管理為理論基礎，摒棄公共服務供給中傳統的官僚制獨占模式，引入各種市場競爭機制。強調公共服務中的顧客導向等等，使公共管理部門的價值追求發生根本性的轉變，更加注重成本、注重績效。它是市場價值的回歸，表明市場價值理念已經深入到公共組織內部，并促進建立起政府組織與私營組織之間、政府組織之間以及政府組織內部之間的良好競爭關系和合作關系，形成新的政治主張和治理理念，促成政府組織的再造，從根本上解決傳統模式下的政府的“不可治理性”。公共機關價值觀的轉變，對政府效能建設產生了積極影響，逐步使得政府更加注重成本投入和效能產出。

第三，公性與個性差異對人行為的影響。

組織行為中至少包括兩個層次的行為，一個是個體行為，一個是組織行為。組織行為具有公性，對組織每個人的行為都會產生影響，不論這個人是什么樣的個性特質。而個人行為既具有公性的一面，又具有私性的一面，公性的一面來自組織行為的影響，如組織行為的目標追求、規范化程度、溝通模式等等；私性的一面主要是個性差異對個體行為的影響，不同的人格特點、自我效能感，不同的認知方式和態度以及個體不同的需要等等，都會對個人行為產生不同的影響，從而對組織行為產生影響。

技術因素

當前，部分國家機關已經開始運用電子計算機信息系統處理公文、傳遞信息、儲存信息、進行決策，極大地提高了辦事效率。先進的管理手段對于提高政府效能具有重要的作用。

管理技術和工具是提高工作效率的一種物質基礎，是為提高組織效能服務的。技術手段的應用應不以消減其它管理手段對組織效能作用的發揮為前提，有助于各類管理手段的有效融合，促進組織整體效能的提升。

文化因素

第一，社會公共心態。

一定的文化氛圍和文化環境的熏陶，不僅可以塑造行政組織的形象，同時還不斷影響著行政人員的行為，通過認識和情感因素影響行政人員的行為態度，通過人們的個性特征影響行政人員的行為，通過各種心理因素和歷史的積淀，無聲無息地決定著行政主體的行為模式和道德規范。而行政人員運用已有的行政道德原則、規范和范疇，對現行的行政關系和行為做出適當的道德評價。產生一種內在的道德信念，并形成一種自我約束機制，對機關效能建設發揮作用。

第二，對效能評價的分歧。

在不同的文化傳統和行政模式下，對效能的評價會產生較大的分歧。傳統行政模式下，政府的效能評價主要是上級評價下級，一級評價一級。而在新公共管理運動下的政府效能，就不是由上級評價確定了，它的評價主體由內部轉向了外部，主要是公共組織服務的對象，廣大人民群眾成為政府效能評價的主體，新聞媒體等發揮著輔助評價的作用。在這種模式下，政府機關不僅要對上級機關負責，更重要的是對服務對象一人民負責，形成上級監督和人民監督相結合的效能評價機制，有利于建立讓老百姓滿意的服務型政府。

第三，公共機關潛規則對效能的影響。

公共機關隱藏的潛在的規則對機關效能會產生重要影響。對于“潛規則”合理的地方，讓其“露出表面”。不要讓其“潛”下去，等這些“潛規則”大行其道，那就晚了，對組織而言，要大張旗鼓地提倡規則意識，堅持按規則辦事。