隨遷兒童義務(wù)教育政策的演進(jìn)

生成是新事物的生長(zhǎng)和舊事物的衰亡的矛盾統(tǒng)一。“法的生成是指特定國家的法和法律制度在特定環(huán)境與條件下的產(chǎn)生與形成的過程”[1]。國家立法在推動(dòng)新秩序建立的同時(shí)，實(shí)際上也在否定舊法所代表的舊秩序，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，法律只有在轉(zhuǎn)化為社會(huì)的有機(jī)的“自然”秩序之后，才能成為真正的“法律”。[2]隨遷兒童發(fā)展權(quán)的法律保護(hù)經(jīng)歷了并正在經(jīng)歷著這一過程。

一、從社會(huì)問題上升為政策問題

20世紀(jì)80年代，緊張的人地關(guān)系使作為中國農(nóng)民“生活保障”的土地不再能夠保障農(nóng)民的生活，“失業(yè)”農(nóng)民不得不轉(zhuǎn)移到城市或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尋求“再就業(yè)”的機(jī)會(huì)，農(nóng)民工群體產(chǎn)生了。最初國家采取了“堵”的政策①，但是這些政策沒能阻擋住洶涌的民工潮。1993年全國流動(dòng)人口總量為5100萬人，2000年為1.21億人，到2020年如果城鎮(zhèn)化進(jìn)程每年增加一個(gè)百分點(diǎn)，還將至少有1.5億農(nóng)民成為城市新市民。城鎮(zhèn)化是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，也是個(gè)人實(shí)現(xiàn)“代內(nèi)”和“代際”流動(dòng)的渠道，它不僅包括空間上的人口遷移，也包括返鄉(xiāng)后生活方式的轉(zhuǎn)變。而實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的主體是隨父母流動(dòng)的兒童，因?yàn)橐粋€(gè)人年少時(shí)的經(jīng)歷和所接受的教育，將直接影響其世界觀與人生觀的形成。

“社會(huì)問題是怎樣引起決策者注意的”是政策形成涉及的第一個(gè)問題。1985—1995年的十年間，我國頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國教育法》等多部與教育相關(guān)的法律，以及大量與教育相關(guān)的政策規(guī)章，但是沒有一個(gè)提及流動(dòng)兒童。隨遷兒童的教育問題應(yīng)如何來解決？因?yàn)闆]有流入地戶口，所以依據(jù)當(dāng)時(shí)的《義務(wù)教育法》，這些兒童只能在公辦學(xué)校借讀，當(dāng)然借讀費(fèi)是昂貴的。此時(shí)，一些廉價(jià)的“地下”棚戶學(xué)校出現(xiàn)了。面對(duì)流動(dòng)兒童數(shù)量激增，1998年應(yīng)急政策出臺(tái)——國家教委和公安部聯(lián)合出臺(tái)《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，提出可酌情放寬流動(dòng)人口自己舉辦的簡(jiǎn)易學(xué)校的設(shè)立條件，簡(jiǎn)易學(xué)校如雨后春筍般遍布大城市，農(nóng)民工子女以這種非正規(guī)的方式就學(xué)成了解決問題的主要途徑之一，當(dāng)然，關(guān)于簡(jiǎn)易學(xué)校的存廢問題的曠日持久的討論也隨之展開了。1998—2003年，農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題成為學(xué)者、記者及大量社會(huì)工作者關(guān)注的熱點(diǎn)，對(duì)這些兒童的生活和學(xué)習(xí)狀況的調(diào)查與評(píng)論形成了一股強(qiáng)大的社會(huì)力量，使政策制定者注意和認(rèn)識(shí)到了這一社會(huì)問題，進(jìn)而把它列入政府議程成為政策問題。

二、“兩為主”政策提升為法律規(guī)范

國際法在當(dāng)代中國日益成為重要的法律淵源。我國已簽署了《兒童權(quán)利公約》《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等國際法律文件，依法執(zhí)行對(duì)兒童發(fā)展權(quán)的保護(hù)是應(yīng)盡的義務(wù)。1989年11月，聯(lián)合國大會(huì)通過《兒童權(quán)利公約》，明確指出“締約國應(yīng)最大限度地確保兒童的存活與發(fā)展”（第六條第二款），標(biāo)志著國際社會(huì)將保障人權(quán)的范圍擴(kuò)大到了社會(huì)上最脆弱的群體——兒童。《兒童權(quán)利公約》強(qiáng)調(diào)指出，兒童享有生命權(quán)，受父母照料權(quán)，就影響其本人的事項(xiàng)發(fā)表意見權(quán)，不受虐待、剝削和忽視權(quán)，困境兒童得到國家特別保護(hù)權(quán)，健康權(quán)，社會(huì)保障權(quán)，受教育權(quán)等幾十項(xiàng)權(quán)利。國際社會(huì)通常把兒童的這些權(quán)利概括為四大類，即生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)。其中發(fā)展權(quán)是指充分發(fā)展其全部體能和智能的權(quán)利，包括未成年人有權(quán)接受正規(guī)和非正規(guī)的教育，有權(quán)享有促進(jìn)其身心全面發(fā)展的生活條件，它以生存權(quán)為前提，以受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)為表現(xiàn)形式。根據(jù)《兒童權(quán)利公約》的精神實(shí)質(zhì)結(jié)合我國未成年人保護(hù)的實(shí)際，我國于1991年制定了《未成年人保護(hù)法》。

能否享有受教育的權(quán)利，是一個(gè)人出生后對(duì)社會(huì)公正與否的第一次切身體會(huì)。薄薄的一紙戶籍就讓許多居住在城市多年甚至就在這里出生的農(nóng)民工子女陷入身份的困惑：為什么“我”不能和城里孩子一起上學(xué)？2003年1月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》第六條首次明確“兩為主”政策的內(nèi)涵，即“以流入地為主，以公辦中小學(xué)為主”保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，再次確認(rèn)了“兩為主”政策，并要求“地方各級(jí)政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)要建立完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健薄?003年教師節(jié)，溫家寶總理來到北京石景山區(qū)的玉泉路打工子弟小學(xué)，在黑板上寫下“同在藍(lán)天下，共同成長(zhǎng)進(jìn)步”，這標(biāo)明新一屆政府在努力構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)指引下，開始著力解決農(nóng)民工子女的教育公平問題。然而，由于“兩為主”政策與1986年《義務(wù)教育法》規(guī)定的“在戶籍所在地就近入學(xué)”相悖，因此在政策執(zhí)行過程中就出現(xiàn)了以收取“借讀費(fèi)”為代表的變相門檻，使政策執(zhí)行走樣。

2006年6月，十屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過新修訂的《義務(wù)教育法》，將均衡發(fā)展納入法制軌道，強(qiáng)調(diào)了義務(wù)教育的公益性、強(qiáng)制性和免費(fèi)性的本質(zhì)。關(guān)于農(nóng)民工子女義務(wù)教育的責(zé)任問題，第十二條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。”“兩為主”政策提升為法律規(guī)范。2006年12月，針對(duì)隨遷子女增多、農(nóng)村留守兒童大量存在、數(shù)以百萬計(jì)的孩子沉迷網(wǎng)絡(luò)不能自拔，未成年人違法犯罪呈現(xiàn)低齡化趨勢(shì)等新出現(xiàn)的妨害未成年人發(fā)展的嚴(yán)重的社會(huì)問題，十屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議對(duì)1991年《未成年人保護(hù)法》進(jìn)行了全面修訂，在明確了生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)為四項(xiàng)未成年人基本權(quán)利的前提下，再一次強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障未成年人受教育的權(quán)利，并采取措施保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的、殘疾的和流動(dòng)人口中的未成年人等接受義務(wù)教育。”接受良好的教育，是未成年人實(shí)現(xiàn)其發(fā)展權(quán)的主要途徑，這標(biāo)志著農(nóng)民工子女在城市接受一視同仁的義務(wù)教育權(quán)由“應(yīng)有權(quán)利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ǘ?quán)利”。

三、從法定權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)變

美國公立學(xué)校教育之父賀拉斯#8226;曼（Horace Mann）從自然法的角度論證了普及教育促進(jìn)發(fā)展的合理性，“遵循上帝的律令和一切文明社會(huì)的法律，社會(huì)有義務(wù)保護(hù)兒童的自然壽命”，社會(huì)有責(zé)任對(duì)兒童進(jìn)行教育，如果社會(huì)放棄這種責(zé)任，就等于“既給予一個(gè)人生命，然后又使這個(gè)生命遭受無知、貧困和惡習(xí)以及隨之而來的一切災(zāi)難的折磨”，這是法律所不能允許的。[3]2007年6月起實(shí)施的新《未成年人保護(hù)法》首次特別關(guān)注到隨遷兒童的發(fā)展權(quán)保護(hù)，表明在我國以隨遷兒童為主體的流動(dòng)兒童的發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)了從應(yīng)有權(quán)利向法定權(quán)利的轉(zhuǎn)變，同時(shí)從法定權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)變的努力已經(jīng)開始。

法律和政策僅僅能夠調(diào)整和約束人的外在行為，而不能夠調(diào)整和約束人的內(nèi)在思想和情感，而道德這種社會(huì)調(diào)整手段卻可以通過輿論對(duì)人的思想和情感產(chǎn)生影響。《未成年人保護(hù)法》在第二十七條第一款中對(duì)“社會(huì)保護(hù)”提出道德要求：“全社會(huì)應(yīng)當(dāng)樹立尊重、保護(hù)、教育未成年人的良好風(fēng)尚，關(guān)心、愛護(hù)未成年人。”社會(huì)保護(hù)就是創(chuàng)造一種有利于未成年人健康成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，伙伴交流需要場(chǎng)所，免費(fèi)開放公共教育場(chǎng)館是一個(gè)重要渠道。《未成年人保護(hù)法》第三十條規(guī)定：“愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動(dòng)中心應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)開放；博物館、紀(jì)念館、科技館、展覽館、美術(shù)館、文化館以及影劇院、體育場(chǎng)館、動(dòng)物園、公園等場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對(duì)未成年人免費(fèi)或者優(yōu)惠開放。”但值得注意的是，一些地方節(jié)假日對(duì)兒童、少年雖然優(yōu)惠了票價(jià)，卻通過提高隨行家長(zhǎng)的票價(jià)而變相抬高票價(jià)，使得經(jīng)濟(jì)困難家庭的孩子仍然不能夠暢快出游。鑒于部分地區(qū)大型場(chǎng)館、公園距離農(nóng)民工聚居區(qū)比較遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)注重對(duì)社區(qū)圖書館和社區(qū)文化活動(dòng)中心的投入，利用社區(qū)內(nèi)的各種文化設(shè)施組織開展適宜于未成年人的文藝、教育、科普、體育、娛樂等活動(dòng)，讓健康的活動(dòng)充實(shí)隨遷兒童的閑暇時(shí)間，避免他們成為非法網(wǎng)絡(luò)毒害的“重災(zāi)區(qū)”。

2008年8月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》，這是繼2007年免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作后的重大舉措，是國務(wù)院履行《義務(wù)教育法》第六十一條的授權(quán)，“對(duì)接受義務(wù)教育的適齡兒童、少年不收雜費(fèi)的實(shí)施步驟，由國務(wù)院規(guī)定”的具體反應(yīng)，是我國保障每一個(gè)適齡兒童接受高質(zhì)量的義務(wù)教育的重要措施。《通知》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“切實(shí)解決好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)問題”，這是首次把農(nóng)民工子女稱為“隨遷子女”，要求“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育要以流入地為主、公辦學(xué)校為主解決。地方各級(jí)人民政府要將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育納入公共教育體系，根據(jù)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女流入的數(shù)量、分布和變化趨勢(shì)等情況，合理規(guī)劃學(xué)校布局和發(fā)展。”“對(duì)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，要按照相對(duì)就近入學(xué)的原則統(tǒng)籌安排在公辦學(xué)校就讀，免除學(xué)雜費(fèi)，不收借讀費(fèi)。地方各級(jí)人民政府要按照預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際接收人數(shù)，對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的公辦學(xué)校足額撥付教育經(jīng)費(fèi)”。《通知》特別強(qiáng)調(diào)了中央政府和省級(jí)政府的財(cái)政支持，“對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女較多、現(xiàn)有教育資源不足的地區(qū)，政府要加大教育資源統(tǒng)籌力度，采取切實(shí)有效措施，改善學(xué)校辦學(xué)條件，加大對(duì)校長(zhǎng)和教師配備工作的支持力度，保證學(xué)校教育教學(xué)的基本需要”。“中央財(cái)政將對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)”。隨遷兒童以受教育權(quán)為核心的發(fā)展權(quán)進(jìn)一步由“法定權(quán)利”向“現(xiàn)實(shí)權(quán)利”邁進(jìn)。

基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“黑龍江省農(nóng)民工子女教育問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：08B018）、黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)面上項(xiàng)目“正義、共識(shí)、良序：《義務(wù)教育法》執(zhí)行環(huán)境研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11532119）、黑龍江大學(xué)杰出青年基金項(xiàng)目“改善《義務(wù)教育法》執(zhí)行環(huán)境 促進(jìn)教育公平”（項(xiàng)目編號(hào)：HD200703）

注釋：

①1989年，國務(wù)院下發(fā)了以《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》為代表的一系列文件。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]張文顯.法理學(xué)（第二版）[M].北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2003：224，226.

[3]黃崴.教育法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2007：22.

（作者單位：黑龍江大學(xué)教育學(xué)院）

（責(zé)任編輯：王嘯）